12 март 2012г., гр.Бургас
Център за национално сътрудничество на ИПАИ
Работна група изпълняваща национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“
От началото на 2012г. ИПАИ изпълнява национално изследване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, което има за задача да изследва практиките на общините свързана с приложението на ЗОП.
ИЗСЛЕДВАНЕТО ПРОВЕЖДАНО ОТ ОРГАНИЗАЦИЯТА
Експертите на организацията в хода на проучването оказват безвъзмездна юридическа помощ насочена към увеличаване гаранциите и прозрачността при възлагането на обществени поръчки от общините. Дейността на българските общини за пореден път бе подложена на публични критики при обявяването на частичните данни от дейността на АДФИ. Нарушенията при възлагането на обществени поръчки се превърнаха в системен проблем от национално значение, който предизвиква много и различни негативни последици в последните години.
Участието в проучването е свободно, предоставяните консултации на общините са безвъзмездни, а при провеждането на работните срещи с представителите на администрациите се обсъждат констатираните проблеми при прилагането на националното и общностно законодателство регулиращо възлагането и изпълнението на обществените поръчки.
Установени положителни практики
Три от общо четиридесет общини, с които са проведени работни срещи декларират наличието на приети и утвърдени Вътрешни правила по Закона за мерките срещу изпирането на пари, което означава, че действащата в тези общини администрация следи развитието на нормативната база и спазва изискванията на националното законодателство.
Три от участващите в проучването общини, с които са проведени работни срещи и от които са получени за преглед приети вътрешни правила по ЗОП са с положителна оценка на последните, за което становище на работната група са уведомени кметовете на същите.
Общини при работата на които се установяват въведени добри практики по приложението на Закона за обществените поръчки в хода на проучването са Каварна, Руен и Долни чифлик.
Като положителна практика е оценено присъствието на работната среща с експертите на организацията едновременно на двама представители на ръководството на община Нови Пазар в лицето на кмета и председателя на общинския съвет.
Други положителни практики са например взаимодействието между служителите на община Пещера и експертите на ИПАИ, както и сътрудничеството с община Братя Даскалови, получената покана за присъствие на отваряне на оферти от кмета на община Гурково.
Като цяло администрацията на българските общини успява да подхожда позитивно, с разбиране и готовност за полагане на усилия с цел подобряване на работата си при взаимодействието с експертите на организацията.
Стремеж към въвеждането на положителни практики
При провеждането на работни срещи повечето представители на общинската администрация демонстрират желание за възприемане и установяване на добри практики свързани с приложението на ЗОП. Към настоящия момент оказват отчетливо желание да подобряват дейността си общините Айтос, Нови Пазар, Гурково, Панагюрище, Вълчи Дол, Пещера, Каспичан, Созопол, Братя Даскалови, Добричка, Тунджа, Николаево и Септември.
От изброените по-горе общини Нови Пазар, Гурково, Панагюрище, Вълчи Дол и Братя Даскалови се намират в процес по трансформация на вътрешните си правила съгласно изискванията на ЗОП, след като преди това получиха незадоволителна оценка на вътрешноустройствените си актове от експертите на организацията. Общините Айтос, Каспичан и Суворово представиха актуализирани вътрешни правила, а общините Белослав, Вълчи дол, Пещера, Опан, Айтос, Нови Пазар, Гурково и Панагюрище адаптират правилата си съобразно изискванията на чл.8б, чл.11, ал.1 от ЗОП и разпоредбите на Глава пета от АПК, след което организацията очаква същите да бъдат изпратени отново за анализ.
Установиха се въведени добри практики при приложението на ЗОП в община Созопол и община Каварна, като последната показа наличието на развит експертен капацитет и цялостна положителна практика при приложението на националното и общностното законодателство.
Демонстрирана липса на желание за преразглеждане на установени негативни и въвеждане на положителни практики
Някои от общините показват липса на желание за каквото и да било сътрудничество, липса на автокритичност и нежелание да преразгледат установени негативни практики, отричайки почти изцяло качеството на работата и пледирайки пристрастност в дейността на контролните органи в лицето на Сметна палата и АДФИ и представителите на неправителствения сектор в един от случаите.
С цел неразпространяване на данни сочещи установени негативни практики и настроения, наименованията на тези общини няма да бъдат публично оповестени на този етап от проучването. Представители на тези общински администрации обаче ще бъдат посочени в резултатите от проучването, като установени порочни практики на работа.
За радост на нашите експерти установените негативни практики в хода на проучването не са много.
Установени негативни практики
От проведените работни срещи с общините се установява, че представителите на тридесет и седем общини не знаят, че съществува задължение да бъдат приети и утвърдени Вътрешни правила по Закона за мерките срещу изпирането на пари от възложителите на обществените поръчки (чл.3, ал.1 т.6 от ЗМИП).
От депозираните документи във връзка с провеждането на проучването се извежда извод, че само три общини са положили усилия и са въвели Вътрешни правила по Закона за обществените поръчки, които отговарят изцяло на изискванията на чл.8б, чл.11, ал.1 от ЗОП и разпоредбите на АПК към планирането, провеждането, възлагането и контрола върху изпълнението на обществените поръчки.
В хода на проучването са разгледани 27 изпратени от общините екземпляра на вътрешни правила по ЗОП. Двадесет и четири общини са уведомени за установени проблеми във вътрешните им правила, а на три от общините е изпратена положителна оценка на разгледаните актове, съобразно становището на работната група. Три от общините предоставиха за втори анализ вътрешните си правила, а осем са декларирали, че адаптират същите към новите изисквания на законодателството.
Плагиатството е основният проблем на българските общини при приемането на вътрешните правила по ЗОП. Разгледаните от нашите експерти на този етап от проучването, вътрешни правила по ЗОП се разделят на пет основни групи:
Първа група – вътрешни правила съставени грижливо и отговарящи на изискванията на чл.8б, чл.11, ал.1 от ЗОП и разпоредбите на АПК насочени към планирането, провеждането, възлагането и контрола върху изпълнението на обществените поръчки.
Втора група – вътрешни правила разработвани в началото на 2009г. и вероятно към онзи момент са били относително съобразени с изискванията на нормативната база. Недостатъците на тези вътрешни правила са най-общо неадекватната им актуализация; транспонираните дословно разпоредби на ЗОП и НВМОП; липсата на задължителни механизми, които не се установяват при анализа и които следва да уредят ефективно дейностите по планирането, провеждането, възлагането и контрола върху изпълнението на обществените поръчки и други проблеми.
Трета група – вътрешни правила разработени също през 2009г. на основата на правила от системите за финансово управление и контрол в обществения сектор, които поради този им характер поставят пред още по-сериозни въпроси дейността на българските общини. Тези правила съдържат общи недостатъци, предимно представляващи наличието на повествователни разпоредби, които ги отдалечават много от изискванията на ЗОП, тъй като не представляват правила за поведение.
Четвърта група – вътрешни правила разработени през 2010г., представляващи компилация от вътрешни правила разработвани в началото на 2009г. и правила от системите за финансово управление и контрол в обществения сектор, които също не са съобразени с изискванията към съдържанието на административен акт, а именно да са съставени от правил за поведение и текстове с нормативно звучене.
Пета група – вътрешни правила изготвени от представители на администрацията без необходимия опит, образование и познания или от такива външни консултанти, които не съдържат ефективни механизми уреждащи реално планирането на обществени поръчки; разпоредбите им не са подчинени на характеристиките и изискванията към ясни правила за поведение; на места поради липса на необходимата или поради поставена в повече и неправилно пунктуация са формирани абсурдно звучащи текстове; неправилно структурирани, а понякога и незаконосъобразни разпоредби, често сочещи като адресати на действия структури, а не длъжностни лица; съдържащи неуточнени понятия като „мониторинг“, „отговорният служител по обществената поръчки“, „отговорният служител за обществената поръчки“ и др.
Най-често недостатъците на разглежданите вътрешни правила се заключават в това, че представените такива не са подчинени на принципите осигуряващи ефективност при разходването на средства; не гарантират доброто управление и контрол върху процедурите за възлагане на обществени поръчки от компетентни длъжностни лица; разписват формално изискуемите механизми; не създават условия за навременна подготовка и съгласуване на документациите за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки; не осигуряват ефективно и своевременно планиране, възлагане и изпълнение на поръчките; отсъства принципът на оптимално разпределение на задълженията на служителите ангажирани с планирането, организирането и провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Често при изготвянето на правилата е подхождано с анонимно определяне на дейности и задължения, в тях липсват механизми, осигуряващи ефективен контрол върху изпълнението на сключените договори за обществени поръчки, контролите и задълженията са полу- адресирани или предоставят за упражняване огромна власт на лица със съмнителни компетенции.
Най-интересни от всички изразявани в хода на проучването са претенциите на представители на общините върху „авторството“ на текста на напълно идентични като съдържание вътрешни правила, приемани от институции с различно местоположение и администрации с нееднаква структура, които са подписвани от назначени комисии, самоопределящи се като автори на техните разпоредби.
Принципът „копи-пейст“
Общинските администрации масово „работят“ на принципа „копи-пейст“ при „изготвянето“ на вътрешните се правила по ЗОП и при „изготвянето“ на документациите за възлагане на обществени поръчки.
Чрез помощта на системата „Гугъл аналитик“ експертите на организацията установяват, че сайта на ИПАИ е попадал сред резултатите на автоматизираните търсачки на „Гугъл“ за последните три месеца общо 178 пъти, когато възложители са търсили вътрешни правила по ЗОП, чрез различни съчетания от думи, например:
37 пъти при търсенето на „вътрешни правила по зоп 2012“; 11 пъти при търсенето на „вътрешни правила по зоп“; 7 пъти при търсенето на „вътрешни правила за обществени поръчки 2012“; 7 пъти при търсенето на „вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки“; 4 пъти при търсенето на „вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки 2012 г“; 17 пъти при търсенето на „2012 вътрешни правила за реда за планиране и организация на провеждането на процедурите и за контрол на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки“ и общо 95 пъти при търсенето на: „вътрешни правила по чл.8б от зоп – образец“; „ вътрешни правила поръчки 2012“; „вътрешни правила съгласно измененията на зоп“; „вътрешни правила по новия зоп 2012“; „вътрешни правила по възлагане на обществени поръчки 2012“; „вътрешни правила за условията и реда за възлагане на обществени поръчки 2012“; „вътрешни правила за провеждане на обществени поръчки в сила от 26.02.2012“; „вътрешни правила за планиране, организация, възлагане и контрол на обществени поръчки 2012“; „вътрешни правила за организацията, провеждане и контрол на зоп“; „вътрешни правила за зоп в община 2012“ и много други словосъчетания със същия смисъл.
Огледален е подходът на общините при „изготвянето“ на различни процедури за възлагане на обществени поръчки, което обяснява наличието на множеството идентични грешки при „изготвянето на документации“ от общинската администрация. С помощта на системите на търсачката „Гугъл“ с лекота може да се състави списък с най-търсените „матрици“ на документации за провеждане на обществени поръчки и да се направи класация на най-посещаваните по тези причини сайтове.
Всъщност принципът на работа на общините при приложението на изискванията на ЗОП, наречен в настоящата разработка „копи-пейст“ вероятно ще бъде една от основните причини за налагане на идентични по размер и основание санкции от контролните органи.
Тази тенденция си заслужава да бъде анализирана подробно в обобщения доклад от проучването.
СТАТИСТИКА СВЪРЗАНА С ПРИЛОЖЕНИЕТО НА ЗОП
Нарушенията при приложението на Закона за обществените поръчки в България се увеличават значително, сочат резултатите от направения междинен анализ от експертите на ИПАИ.
С 94 са се увеличили случаите на непроведени обществени поръчки, чийто общ брой за 2011г. наброява 300 непроведени процедури според данните на Агенцията за държавна финансова инспекция, базирани на извършените проверки.
През 2010г. непроведените процедури са били с общ брой 206. Непроведените обществени поръчки през 2011г. са на стойност 200 млн. лв., което означава, че е налице ръст при тези нарушения с около 128 млн. лева на годишна база.
За съжаление над 85% от представителите на бизнеса считат, че в процедурите по възлагане на обществени поръчки има традиционно установени некоректни практики и корупционни отношения. По данни на АДФИ през 2010г. при проверки върху дейността на общините са установени 1 392 нарушения при 440 процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност 555 861 770 лв., като се очаква констатираните нарушения за 2011г. да бележат ръст. За периода на 2010г. само при проверки на работата на общините са установени 118 случая на непроведени процедури на стойност 42 437 314 лв.
Най-голям брой на непроведени процедури при наличие на основание за това са установени на територията на областите: София град – 27 процедури за 10 540 838 лв.; Пловдив – 20 процедури за 20 918 117 лв.; Бургас – 24 процедури за 8 247 472 лв.; Смолян – 15 процедури за 3 081 347 лв.; Стара Загора – 13 процедури за 4 328 878 лв.; Хасково – 14 процедури за 2 620 851 лв.; Шумен – 10 процедури за 2 858 924 лв. и т.н.
При осъществения контрол по отношение разходването на средства по фондове и програми на ЕС от органите на АДФИ са установени 63 случая на нарушения и измами, като за 17 случая са уведомени по компетентност и органите на прокуратурата. Резултатите от дейността на АДФИ през 2010 г., свързани с контрола по разходване на средства, предоставени по фондове и програми на ЕС, показват, че от страна на контролните органи на агенцията е налице ефективна защита на финансовите интереси на Европейския съюз.
Ползата от проучването според общините
Управителния съвет на организацията получава референции от участвалите в проучването общини, от текста на които експертите на организацията установяват, че се постига основната цел на проучването – подпомагане дейността на българските общини при прилагането на ЗОП и общностното законодателство свързано с възлагането на обществени поръчки.
Управителния съвет на ИПАИ благодари на всички общини, които се включват активно в проучването, поздравява техните ръководства и декларира, че сътрудничеството в тази форма ще продължи и занапред.
