І. ПРАВНА РАМКА НА ПРОУЧВАНЕТО:
Проучването се изпълнява от Центъра за национално сътрудничество на ИПАИ в резултат от постъпило писмено искане и прието решение на Управителния съвет на организацията, обективирано в т.3 от Протокол №26/30.10.2011г., съставен в резултат от проведеното двадесет и пето редовно заседание на управителния орган на ИАПИ. Изпълнението на проучването е част от приетата „Стратегия за развитието на Институт за правни анализи и изследвания 2009-2012г.“, поради което неговото изпълнение съответства на целите на организацията съдържащи се в чл.7 от Устава на ИПАИ. Изследването съответства напълно на механизмите за реализация на целите организацията посочени в чл.8 от Устава на ИПАИ, а неговото изпълнение е съобразено изцяло с условията за разходване на средства от организацията съдържащи се в чл.9 от Устава на ИПАИ и чл.2, чл.3, чл.4 и чл.8 от Правилата и реда за извършване на обществено полезна дейност от ИПАИ.
Управителния съвет на ИПАИ приема, че изпълнението на Програма ІV от Стратегия 2009-2012: „Утвърждаване върховенството на закона 2009-2012“ Мярка 2: „Независим обществен мониторинг“, Проект №1 „Прозрачно управление на публичните ресурси от държавната администрация“ и Проект №2 „Прозрачно управление на публичните ресурси от общините“, както и изследването „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, ще допринесе за гарантиране на прозрачност при възлагането на обществени поръчки в България, което е системен проблем от национално значение, предизвикващ често полемики в публичното пространство.
ІІ. КОНСТАТИРАНИ ПРОБЛЕМИ:
Установена е трайна тенденция на реализация на действия, допринасящи до опорочаване на процедурите по възлагането и изпълнението на обществените поръчки на различни нива и на различни етапи на тяхното изпълнение. Разпространението на това негативно явление нараства успоредно с увеличаването на размера на средствата, които се разпределят чрез обществени поръчки, в това число и средства от кохезионните фондове на Европейския съюз. Чрез обществени поръчки се реализират голямата част от плащанията от фондовете на ЕС, респективно възлагането и изпълнението на проекти в тези области, което обуслови нарастването на разпределяните средства и повишаването на корупционния натиск в сектора. Този ефект се усилва значително поради задълбочаващата се икономическа криза, която катализира интерес към този сектор и увеличава значително напрежението сред участниците в процедурите и тяхната неудовлетвореност при неуспех.
В публичното пространство на България е ескалирало силно усещането, че обществените поръчки са основен инструмент за поддържането на политическата корупция, което е една от причините за спада на доверието към политическите партии и правителствените и общински институции.
В национален мащаб се оказва, че над петдесет процента от проведените процедури по реда на ЗОП и НВМОП според данните на АДФИ и над седемдесет процента от проведените процедури по реда на ЗОП и НВМОП според данните на Сметната палата, са опорочени поради липсата на необходимото внимание или компетентност при прилагането на изискванията на нормативната база от възложителите на обществени поръчки, съобщи на заседание на Центъра на национално сътрудничество на Институт за правни анализи и изследвания Председателя на Управителния съвет на организацията, представяйки резултатите от извършено проучване на тези обществени отношения. В над половината (58%) от проведените обществени поръчки в страната са установени нарушения от АДФИ, който факт е повече от обезпокоителен. Значителни нарушения са установени при проверката на дейността на възложителите и в предходните години (2009г., 2008г., 2007г. и т.н., както и 2009г., 2010г., 2011г.). Областта на тези обществени отношения отново е в графата „рискови области“, поради открити от АДФИ и Сметна палата сериозни злоупотреби при възлагането на обществени поръчки в национален мащаб. Данните от извършените проверки на Сметна палата са още по-обезпокояващи, тъй като според тях между 70 и 85% от провежданите обществени поръчки има открити нарушения, като най-често те са свързани с опит за манипулиране на самата поръчка. През последните четири години при извършени от експертите на Сметна палата проверки на 5500 процедури за възлагане на обществени поръчки на обща стойност 5 млрд. лв. са констатирали административни нарушения в над 60% от случаите.
От предварително проучване извършено от ИПАИ при усвояването на средства от еврофондовете, респективно при организиране и провеждане на обществените поръчки, свързани с европари се констатират същите данни, както и при обществените поръчки, свързани с усвояване на средства от общинските или държавния бюджет. Глобите наложени на общини поради нарушения по процедури свързани с изпълнението на европроекти, по данни на правителството, стигнаха до размера на 50 млн. лева. Така наречените финансови корекции са в размер на около 50 млн. лева, като две трети от тях са заради нарушения при подготовка на обществените поръчки и поради залагане на дискриминационни условия.
В резултат на извършените проверки от АДФИ в периода на 2010г. са установени 2 250 нарушения при 807 обществени поръчки на стойност 1,2 млрд. лв. От проверки извършвани в общините са установени 1 392 нарушения при 440 процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност 555 млн. лв. От проверките извършвани в министерствата са установени 193 нарушения при 105 процедури на стойност 346 млн. лв. Освен това са установени 206 случая на непроведени процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност над 72 млн. лв. при наличие на основания за това. Най-много непроведени процедури, въпреки необходимостта от провеждането им са установени в общини (118 случая) и в търговски дружества с държавно участие в капитала (42 случая). Правителството на страната ни предприе действия, в резултат на които бяха приети промени в ЗОП, които промени обаче предизвикаха критиките на бизнес организациите, според които същите не решават основните проблеми на процедурите. С промените в ЗОП се въвежда нов механизъм за предварителен контрол на възлаганите обществени поръчки, който цели да дисциплинира системата и да намали обжалванията.
Какъв ще е ефекта от приетите промени – предстои да се установи няколко месеца след 26 февруари 2012г., когато влизат в сила измененията на ЗОП. Нарушенията, които допускат възложителите условно могат да се разделят в три категории:
І. Изцяло незаконно проведени и възложени обществени поръчки;
ІІ. Обществени поръчки, за които липсват достатъчно доказателства, че са законно проведени и възложени;
ІІІ. Обществени поръчки, които могат да бъдат приети като незаконни поради липсата на доказателства, за тяхната законосъобразност.
ІІІ. ОБЩИ ДАННИ ЗА ПРОУЧВАНЕТО:
Резултатите от изследването след приемането на съответното решение от Управителния съвет на ИПАИ чрез Центъра на международна дейност на организацията ще бъде изпратено първо на Европейския комисар за вътрешен пазар и услуги-Мишел Барние отговарящ за прилагането на законодателството на ЕС в областта на вътрешния пазар, на Европейския комисар за междуинституционалните отношения и администрацията-Марош Шефчович и Еврокомисаря по правосъдие, основни права и гражданство – пазителят на Хартата на основните права на Европейския съюз-Вивиан Рединг, а след това и на националните компетентни органи.
Проучването е израз на стремежа на неправителствения сектор, чрез упражняването на публичен независим мониторинг, да бъдат преодолени придобилите системен характер проблеми свързани с планирането, провеждането, възлагането и изпълнението на обществените поръчки, в национален мащаб. Идеята е прозрачността при възлагането и изпълнението на обществените поръчки в България, да бъде превърната във водещ принцип. Една от задачите поставени пред изследването е да бъдат дефинирани пропуските и нарушенията в практиката на възложителите и действащото законодателството. Планирано е чрез изследването да се набележат и предложат способи за преодоляването на съществуващите порочни практики и нарушения на действащото законодателство, а при необходимост и да се предложат законодателни промени. Ще бъдат проследявани и типичните корупционни нарушения при възлагането на обществени поръчки, с цел чрез адекватни мерки предложени от организацията да бъдат решени съществуващите проблеми.
В проучването ще участва екип от висококвалифицирани специалисти по право: действащи магистрати – съдии и прокурори, правоспособни юристи - някои от тях ангажирани в пряка функция на преподаватели, научни изследователи и други специалисти, притежаващи необходимия изследователски и практически потенциал за изпълнението.
Прокуратурата все по-често образува предварителни производства, в резултат на които ще бъде търсена наказателна отговорност от възложителите за допуснатите груби нарушения на закона. Случаите на одитиране на тези дейности от страна на органите на ЕК в България, сигурно ще се увеличават, поради смущаващите данни от предварителното проучване.
ІV. ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ ОБМИСЛЯ ОСНОВНА РЕФОРМА НА ОБЩНОСТНОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО, СВЪРЗАНО С ПРОВЕЖДАНЕТО И ВЪЗЛАГАНЕТО НА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ.
В резултат от реформата ще бъде преградена възможността възложителите да бавят плащанията, след сключването на договорите с определения изпълнител. В много от случаите на практика се оказва, че първите се кредитират безлихвено забавяйки дължимите плащания към изпълнителя, а в същото време той следва стриктно да спазва оферираните срокове на изпълнението, влагайки собствени средства или бавейки плащанията си към съответните доставчици, което е най-малко некоректно. Освен това реформата подготвяна от Европа предвижда ликвидирането на „най-ниска цена“ като водещ критерий при оценяването, както и улесняването на достъпа на малките фирми до изпълнение на обществени поръчки, включително и чрез възможности за властите да възлагат поръчки не само на база на най-ниската предложена оферта, но и на най-новаторската или на тази, която предлага най-големи екологични и социални ползи. Очаква се ЕК да представи законодателните си предложения през настоящия месец. Предвижда се и идея за въвеждането на т.н. “електронен паспорт” за обществените поръчки, целящ намаляването на административната тежест за фирмите и доказващ, че притежателят му работи в съответствие с правилата на ЕС за провеждане и възлагане на обществени поръчки. Според нарочна резолюция приета от ЕП, критерият „най-ниска цена“ трябва да бъде заменен с критерия “икономически най-изгодна оферта” по отношение на икономическите, социалните и екологичните ползи, като се отчитат разходите за целия жизнен цикъл на съответните стоки, услуги или дейности. Според текста на резолюцията това ще е от първостепенна важност за храната за болници, социални заведения за възрастни хора, училища и детски градини, където качеството и производствени методи играят важна роля (виж Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета).
Докато ЕК готви тези промени обаче, възложителите на обществени поръчки в България не прилагат с необходимото внимание и компетентност изискванията на законодателството при провеждането на процедурите.
За нуждите на проучването е осигурено съдействието от национални компетентни органи, като в тази връзка са предоставени за разглеждане и анализ резултатите от 96 (деветдесет и шест) Одитни доклада от проверки на Сметна палата на Република България, 280 (двеста и осемдесет) Финансови инспекции извършени от органите на Агенция за държавна финансова инспекция.
