Център за административно и информационно обслужване на ИПАИ
Три години държавна и местна власт не успяха да намерят справедлив механизъм за корекции на средствата по европроектите
За година финансовите кошмари на общините нараснаха двойно, а изход за решаване на проблема, който рефлектира върху строителните фирми, към момента не се вижда. В началото на септември наложените финансови корекции по трите основни програми – „Регионално развитие“, „Околна среда“ и „Развитие на селските райони“, вече достигнаха 70 млн. лв. Сумата не изглежда голяма на фона на ресурса от 9,5 млрд. лв., който могат да усвоят общините до края на 2015 г. За по-малките обаче наложените корекции се превърнаха във финансови кошмари, заплашващи ги с фалит и невъзможност да изпълняват основните си ангажименти към обществото.
И ако доскоро проблемът беше предимно за малките общини, то такъв риск вече се появи и за по-големите. Наложените корекции на община Смолян по европроекти са над 900 000 лв. и поставят под риск общината да изпадне в неплатежоспособност, предупреди кметът Николай Мелемов. Това принуди общинския съвет в Смолян да вземе решение и да изпрати на премиера Пламен Орешарски декларация с искане управляващите да предприемат спешни мерки и да се намери справедливо решение за понасяне на финансовите санкции. Общинските съветници на Смолян протестират срещу методологията и начина за определяне на финансови корекции, особено при обществени поръчки, които са преминали предварителен и последващ контрол от страна на управляващия орган на съответната програма. Те не са съгласни още и с невъзможността да обжалват полученото писмо с наложената финансова корекция.
„За общини като Смолян, за които европейските фондове са основен финансов ресурс за преодоляване на различията, налагането на финансови корекции без възможност за обжалване и изискването им в изключително кратки срокове с налагане на непосилни лихви води до евроскептицизъм, непостигане на целите на общността и поставя под съмнение мотивацията на общините да изпълняват европейски проекти“, пише в декларацията до премиера. Общинският съвет на Смолян призовава всички отговорни институции да предприемат спешни мерки както за избягване на бъдещи, така и за преразглеждане на вече наложените финансови корекции. Също така, ако има вина, тя да се търси персонално и да не възпрепятства цялостното развитие на общините. Освен до премиера декларацията е изпратена до министъра на регионалното развитие, Националното сдружение на общините, депутатите от Смолян, областния управител, както и до ръководителя на Оперативна програма „Регионално развитие”, Европейската комисия и Европейския парламент.
В подобна на Смолян ситуация са още десетки други общини. Община Попово например, чийто бюджет е двойно по-малък, има наложени финансови корекции за близо 2 млн. лв. Проблемът е особено остър, когато размерът им надвишава собствените приходи на общината, коментира Гинка Чавдарова, изпълнителен директор на Националното сдружение на общините (НСОРБ). По думите й проблемът тепърва ще са задълбочава, защото с приключването на програмния период се увеличава и броят на завършените проекти.
Компенсационен фонд е спасителният изход
В момента финансовите корекции са изцяло за сметка на общинските бюджети. Създаването на държавен компенсационен фонд, с който държавата и местната власт да си поделят отговорността по изплащането на наложените санкции, е възможният изход от ситуацията, коментира Гинка Чавдарова. По думите й правителството гледа положително на идеята, но проблемът е, че нищо не се прави и не се взимат решения поне на този етап.
Надеждите ни бяха с актуализацията на бюджета да бъдат заложени около 20 млн. лв. за споделеното покриване на тези задължения, но това засега не се случва, каза Гинка Чавдарова. Сега искането на НСОРБ е да бъдат заложени поне 60 млн. лв. в бюджет 2014 за създаването на фонда. Идеята е държавата да не покрива цялата корекция, а част от нея, особено когато тя е наложена по вина на управляващия орган, който преди това е одобрил тръжните условия, дал е и зелена светлина за класирането на изпълнителите, а година по-късно открива допуснато нарушение.
„Липсата на единни принципи и общ орган за налагане на финансовите корекции, както и невъзможността да се обжалва наложената санкция са проблемите, които трябва да намерят разрешение“, смята Надя Данкинова, изпълнителен директор на фонд ФЛАГ, който кредитира общините при изпълнението на европейски проекти. Тя се аргументира, че в момента по един и същи казус има различни становища от страна на управляващия орган на програмата, Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция.
„Тъй като голяма част от общините ползват финансиране от фонд ФЛАГ, за да реализират европейските си проекти, при налагане на финансови корекции те най-често отиват към преструктуриране на кредита, като обикновено искат удължаване на срока за погасяването му“, коментира Данкинова. По думите й за 2012 г. преструктурираните кредити заради наложени финансови корекции са около десетина, а за тази година са четири, пет.
Към момента правителството не е предприело някакви действия за решаване на наследения от времето на ГЕРБ проблем. По време на неформалната среща с медиите премиерът Пламен Орешарски заяви, че отговорността трябва да бъде споделена, но не се ангажира дали това ще се случи и кога.
Финансовите корекции бяха въведени през юли 2010 г. от предишното правителство. Причината беше, че когато сам откриеш допуснатите грешки, България не губи европейски средства и може след това да ги използва за нови проекти. Обратното – ако Европейската комисия открие нередности, си взима парите. С натрупването на практически опит излязоха и недостатъците на механизма, но правителството на ГЕРБ така и не успя да вземе решение за отстраняването на проблема. Причината беше разногласието между финансовия министър Симеон Дянков и министъра по еврофондовете Томислав Дончев. Дянков беше на мнение, че тежестта трябва да бъде изцяло за сметка на общините, за да има дисциплиниращ ефект. Дончев застъпваше тезата за споделената отговорност, особено когато допуснатата грешка е по вина на управляващия орган, и залагаше на създаването на компенсационен фонд. В крайна сметка се наложи Дянков. Това изправи някои общини на ръба на фалита, защото когато санкцията е за няколко милиона, които се равняват на местните приходи за година, се стопират капиталовите разходи на регионите за следващите няколко години. За да избегнат това, някои общини предпочетоха да не се разплащат със строителни фирми, което доведе до фалит малки компании. Други фирми осъдиха общините и запорираха сметките им в опит да си получат дължимите суми.
Непроведени обществени поръчки, нагласени търгове, неправомерни плащания, неизпълнени в пълен обем дейности по проекта, изградени обекти, които не се ползват, появили се дефекти след пускането на обекта, които не се отстраняват. Това са основните нарушения, заради които общините търпят санкции при изпълнението на проекти по европейските програми. Мнозинството от установените нарушения са в начина на провеждането на търговете по Закона за обществените поръчки (ЗОП). Масово общините не знаят как да организират такива или не искат да го правят по правилата, показват наблюденията на управляващите органи на оперативните програми.
Затова в опит да се намалят нарушенията през изминалата година бяха проведени множество обучения. Отделно управляващите органи настояваха за прекратяване на търгове и провеждане на нови, по които при отваряне на ценовата оферта беше останал само един кандидат.
В „Регионално развитие“ пълна прозрачност
Оперативна програма „Регионално развитие“ е първата и засега единствената, която въведе политиката на пълна прозрачност по отношение на наложените финансови корекции. На сайта на програмата в интернет през няколко месеца се обновява списъкът с наложените корекции. От тях е видно, че за малко повече от две години размерът им се е увеличил близо десет пъти – от 3,7 млн. лв. към март 2011 г. на 31,5 млн. лв. към юли 2013 г. Най-малката наложена санкция е 200 лв. на община Добрич, а най-високата е 1,2 млн. лв. на община Попово за ремонт на пътища.
Причината за ръста е увеличаващият се брой на приключилите проекти, както и по-стриктният контрол, коментираха от Оперативна програма „Регионално развитие“. Почти няма община, която да не е санкционирана. Нарушения са допускани както от големи, така и от малки общини. Прави впечатление, че малки общини са отнесли значителни санкции основно заради липсата на устойчивост на проекта. Това означава, че при дефекти през следващите пет години след приключването на проекта те трябва да бъдат своевременно отстранени. Освен това не трябва да се сменя предназначението на обекта и собствеността му. Такива финансови корекции са наложени основно заради новопоявили се дупки по ремонтирани пътища или некачествен ремонт на детски градини и училища.
Когато правиш нещо за първи път, винаги има детайли, които не знаеш или не си успял да предвидиш, коментираха кметове. „Нормално е да има грешки. Необходимо е въпросът да се реши на институционално ниво“, уточни кметът на Пазарджик Тодор Попов, който е и председател на НСОРБ. Община Пазарджик също има наложени корекции. Кметът на Попово Людмил Веселинов, който е от БСП, пък вижда политически причини и субективизъм. Попово има общо 22 спечелени европроекта за над 63 млн. лв., като по седем от проектите е отнесла санкции за близо 2 млн. лв. Най-голямата е за ремонт на общински пътища за близо 1,2 млн. лв. заради дискриминационни условия при провеждането на тръжната процедура.
Община Бургас също е сред често наказваните по „Регионално развитие“. Наложените й финансови корекции са общо десет за над 604 хил. лв., като най-голямата е 416 073 лв. за дискриминационни условия при проведена тръжна процедура. Според кмета на Бургас Димитър Николов пропуските при обществените поръчки се дължат на липсата на административен капацитет. Столичната община, която също изпълнява редица проекти, по „Регионално развитие“ има наложени само четири незначителни санкции на обща стойност 72 817 лв.
От 2 до 100% корекции в „Околна среда“
Наложените финансови корекции по Оперативна програма „Околна среда“ възлизат на близо 32 млн. лв. до момента. Това е по-малко от 6% от стойността на договорите (почти 540 млн. лв.), посочиха от управляващия орган. От оперативната програма не пожелаха да кажат кои са общините с наложени финансови корекции заради негативната обществена реакция.
През 2012 г. стана ясно, че на договорите за строителство по водните проекти на общините Сопот, Троян и Белослав са наложени финансови корекции в размер на 25% от стойността им заради завишени критерии към участниците в търговете. Така община Белослав, чийто проект приключи, вместо 21 млн. лв. получи близо 17 млн. лв. от оперативната програма. Санкцията за Сопот беше 4,5 млн. лв., а на Троян – 1,8 млн. лв. Това са най-големите наказания, наложени на общини по програмата, които са публично известни. Кметът на Троян Донка Михайлова обясни, че общината е теглила кредит, за да се разплати с изпълнителя на обекта. Според Михайлова не е редно тежестта на финансовата корекция да бъде изцяло за сметка на общината, при условие че обществената поръчка е била съгласувана с управляващия орган.
Размерът на корекциите по програма „Околна среда“ варира от 2 до 100% от стойността на сключения договор в зависимост от сериозността на допуснатото нарушение. Обикновено по строителните договори най-често са налагани финансови корекции до 10%. В много редки случаи размерът на финансовата корекция надвишава 25% от стойността на договора. Това се е случвало при изключително сериозни нарушения, за които дори възникват съмнения за манипулиране на избора на изпълнител. Такива случаи е необходимо да бъдат представени на вниманието на компетентните органи за разследване и окончателното решение се взема едва след като се произнесе прокуратурата, се казва в отговора от ОПОС. Управляващият ръководител на програмата Малина Крумова уточни, че санкции от 100% няма налагани по строителни договори.
Най-често допусканите нарушения от общините са свързани с провежданите обществени поръчки, показват наложените финансови корекции по ОПОС. Такова например е промяна на условията, на които трябва да отговарят участниците в процедурата. В обявлението са посочени изисквания, които в документацията за участие се допълват или изменят. Посочените допълнително изисквания се използват като основание за отстраняване на участници в процедурата.
Предвиждане на ограничителни условия в документацията за обществена поръчка, които водят до необосновано предимство на един участник пред останалите или до неоправдано ограничаване участието на фирмите, е друго често срещано нарушение при търговете по ОПОС. Отделно общините залагат в методиката за оценка показатели, които предполагат субективен подход при оценяването на кандидатите. Има случаи, при които в методиката са посочени показатели, които нямат нищо общо с предмета на обществената поръчка. Друго срещано нарушение е липсата на мотиви от страна на комисията при определяне оценката на участниците по всеки от показателите съгласно методиката. Понякога комисията допуска до класиране участници в процедурата, които не отговарят на предварително обявените условия за участие. Има случаи на отстранени участници, които са представили необходимите документи, но се приема, че не отговарят на условията в процедурата. Друго констатирано нарушение от ОПОС е приемане или отхвърляне на изисканите от комисията и представени от участниците писмени обосновки на предложенията им, без да се мотивира приемането или неприемането им. Често срещано е и изискването от възложителя в обявлението за участие на документи, които се посочват изрично като вид, без да се предоставя възможността за представянето на алтернативни такива, които комисията да разгледа и приеме.
Общините допускат нарушение и след приключването на тръжната процедура и подписването на договора с избрания изпълнител, показват наблюденията на управляващия орган по ОПОС. Промени в сключения договор с избрания изпълнител, които не са отразени в образеца на договор, представляващ неразделна част от документацията за участие, също е пропуск, за който са налагани финансови корекции. Друго допускано нарушение е анексиране на сключения договор с избрания изпълнител по отношение срока за изпълнение на поръчката, обема от дейности и цената, в случаите, в които не е допустимо подобно анексиране съгласно Закона за обществените поръчки. Приемане изпълнението по договора на изпълнителя от страна на възложителя, след като е изтекъл срокът на договора за изпълнение, е нарушение, за което също се налага финансова корекция, посочиха от ОПОС.
Програмата за селските райони не дава информация
Какво се случва с финансовите корекции по Програмата за развитие на селските райони засега остава тайна. От Държавен фонд „Земеделие“ отказаха да дадат справка заради напускането на зам.-председателя на фонда Свилен Костов и подалия впоследствие оставка шеф Румен Порожанов. Информация не е предоставена дори на НСОРБ. Към март 2012 г. от фонд „Земеделие“ съобщиха, че по общинските мерки 321 и 322 са наложени финансови корекции за 5,5 млн. лв. Санкциите са по 47 обществени поръчки, като всичките преди това са били съгласувани с фонда. Сумата е нищожна на фона на подписаните по двете мерки договори за над 1,6 млрд. лв., от които до момента са разплатени близо 900 млн. лв.
Корекциите по Програмата за развитие на селските райони не са много, каза Гинка Чавдарова. Според кметовете по-тревожното е, че нямат информация какво става с проектите им. Кмет разказа, че две години проектът му по програмата стои блокиран заради подаден сигнал за нередност от фирма, която след проверката на фонд „Земеделие“ се оказала фантом. На въпрос защо сам не е проверил в Търговския регистър дали има такава фирма, кметът обясни, че не е имал никаква информация от фонд „Земеделие“ по каква причина му е спрян временно проектът. Дори сега, когато вече е установено, че тази фирма не съществува в правния мир, заради липсата на титуляр все още не е отменена заповедта на бившия шеф на фонда за спирането на проекта, което поставя под риск изпълнението му.
В същото време, за да се спасят от загуба европейските средства, от 9 до 20 септември ще бъдат разпределени нови 132 млн. евро по Програмата за развитие на селските райони между общините за ремонт на пътища, ВиК инфраструктура, читалища, библиотеки и медицински служби по селата.
ЗОП на помощ
Сега отново на дневен ред са промените в Закона за обществените поръчки (ЗОП), основната цел на които е да се намали корупцията при провеждането на търговете и да се даде по-голям достъп на малките и средните фирми до тях. Предложеният от правителството законопроект цели да се премахнат ограничителните и дискриминационните условия, които се залагаха в търговете, за да спечели определен кандидат, и заради което се налагат финансови корекции. Според вицепремиера по икономическите въпроси Даниела Бобева се сменя методиката за оценка на офертите на кандидатите. Предвижда се изискването за оборот на компанията да не бъде по-високо от 50% от стойността на поръчката. Например ако търгът е за 100 000 лв., изискването за оборот да не може да бъде за повече от 50 000 лв. За да докажат фирмите, че са стабилни и няма да завлекат възложителя, те ще трябва да представят банкова гаранция, собствени средства или някой друг да гарантира необходимия оборотен капитал. Предвижда се още в критериите за оценка да не се залагат такива, които нямат нищо общо с предмета на поръчката. Остава обаче вратичката експертите, участвали в писането на тръжните изисквания, след това да могат да бъдат избрани за изпълнители на поръчката. Въпросът е бил спорен и все още не е окончателно решен, като ще чакаме експертизата на Брюксел, коментира Бобева.
Друга промяна за ограничаване на непрекъснатото обжалване на поръчките, което спъва усвояването на европейските средства, е повишаването на таксите за обжалване. Това обаче трябва да стане с решение на Министерския съвет след приемането на поправките в ЗОП, обясниха експерти.
За да няма скрито-покрито и съмнения за корупция, се въвежда електронно досие на всяка една обществена поръчка. То ще се поддържа от възложителя на неговата интернет страница в „профил на купувача“, предвиждат промените в ЗОП. Така министерства, общини, агенции и държавни предприятия ще бъдат задължени да качват цялата информация от началото на търга, през решенията на комисията до подписаните договори с избрания изпълнител.
Пилотно този модел беше въведен от служебното правителство за отсечката от Дупница до Благоевград на магистрала „Струма“ на сайта на Агенция „Пътна инфраструктура“. Сега става задължителен за всяка една поръчка, включително и за малките общини, където е труден достъпът до информация и обикновено кметовете се изживяват като местни феодали.
Това е много положително, но притесненията са доколко държавата ще има капацитета да контролира дали това се спазва, коментираха от Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България и от Българската стопанска камара. Според двете бизнес организации предлаганите промени в ЗОП не решават обаче напълно основния проблем – неясната методика при избор на изпълнителите./Строител
Център за информационно и административно обслужване на ИПАИ, office@ipai-bg.eu
