Кратка визитка на автора:
Мария Радева (родена на 06.05.1974г. в гр.Русе) е дългогодишен консултант по правно регулиране в здравеопазването, медиатор, автор на справочника „Здравната система в българия” и докторант по административно право, с тема на дисертационния труд: „Права в здравеопазването. Административно- правни способи за защита правата в здравеопазването. Административно регулиране в здравеопазването”.
НЕОБНАРОДВАНИТЕ ПРИЛОЖЕНИЯ КЪМ НРД
С измененията на Закона за здравното осигуряване (ДВ 101/18.12.2009) в сила от 01.01.2010г. по нов начин се уреди контролът по изпълнението на индивидуалните договори с изпълнителите на медицинска/дентална помощ, сключени с НЗОК. Изоставена беше идеята за налагане на санкции по реда на Националния рамков договор (НРД) и обжалването съгласно АПК.
От 2010 година в системата на НЗОК се въвежда търсенето на административнонаказателна отговорност. Съставите на дефинираните административни нарушения се съдържат в чл.105а до чл.105ж от ЗЗО. Съгласно чл. 108, ал.1 от ЗЗО съставянето на актовете, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления по ЗЗО се извършва съгласно Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).
Новата уредба на санкционните правомощия на НЗОК за пореден път поставя въпроса за правната природа на приложимите подзаконови нормативни актове. Основен нормативен акт, уреждащ отношенията между финансиращия орган – НЗОК и изпълнителите – лечебни заведения е Националният рамков договор (НРД). От 2011г. НЗОК и Българският лекарски съюз приемат Национален рамков договор за медицинските дейности, а НЗОК и Българският зъболекарски съюз приемат Национален рамков договор за денталните дейности.
Съгласно чл. 4а от ЗЗО националният рамков договор е нормативен административен акт, който има действие на територията на цялата страна за определен срок и е задължителен за НЗОК, РЗОК, изпълнителите на медицинска помощ, осигурените лица и осигурителите. (До приемането на чл.4а ЗЗО относно правната природа на НРД се прилагаше решението по адм. дело 3896/2003 петчленен състав на ВАС: „Този договор представлява недържавен източник на осигурителното право с нормативен характер, който се определя от предоставената му законодателна делегация за нормотворческа дейност в областта на задължителното здравно осигуряване по отношение на правните субекти и предмета на регулиране.”).
В изпълнение нормата на чл. 78, ал.2 от АПК - нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в “Държавен вестник” – НРД 2010 е обнародван в ДВ 102 от 22.12.2009г. и е в сила от 1.01.2010г. Националните рамкови договори 2011 са обнародвани в ДВ 3 от 11.01.2011г., и са в сила от 1.01.2011г.
Съгласно § 14 от ПЗР на НРД 2010 неразделна част от договора са повече от 20 приложения, които се подписват от страните по договора и се публикуват в притурка към ДВ. НРД 2011 сдържат реципрочни текстове. Следователно визираните приложения също са нормативни административни актове и обнародването им в ДВ е правопораждащ факт за действителността и приложимостта им.
Приложенията на НРД 2010 не са обнародвани по надлежния ред. Към настоящия момент липсва и информация за изпълнение на това задължение и относно приложенията към НРД 2011. Липсата на обнародване поставя въпроса за приложимостта на нормите, съдържащи се в се приложенията, както и за посочването им като правно основание, за налаганите от РЗОК административни наказания.
През 2010г. са постановени повече от 250 съдебни решения (въззивни и касационни), по жалби срещу наказателни постановления на РЗОК. Голяма част от санкциите са наложени във връзка с нарушени норми от въпросните приложения. За пръв път въпросът за приложимостта на необнародваните приложения към НРД 2010 е поставен пред РС – Русе в хода на НАХД 2446/2010г. В резултат на направеното възражение Районен съд – Русе формира трайна практика, която може да се окаже с фундаментално значение при осъществяване на контролните правомощия на РЗОК. В мотивите на съдебното решение се казва: «Така в пункт 2 и 3 от НП за нарушено изискване е посочен чл.330 НРД, която норма както вече бе посочено е описателна и не съдържа изискване за действие. Посочената привръзка с указанията за попълване на абмбулаторни листи не са част от действащото позитивно право и нямат нормативен характер, видно и от параграф 14 приложение 3 от НРД . Тези указания не са публикувани в официалната страница на ДВ – нямат нормативен характер.” В тази част решението е потвърдено от Административен съд – Русе. “За да бъде осъществен съставът на административно нарушение по чл. 105в, ал. 1 от ЗЗО се изисква да е налице нарушение на установените изисквания за водене на медицинска документация. Такива изисквания не са въведени с нормата на чл. 330 от НРД 2010. Действително изисквания за водене на първичната медицинска документация вероятно са установени в Приложение 3 “Първични медицински документи” към НРД 2010. Това приложение обаче, както правилно е посочил въззивният съд, не е част от позитивното право поради липса на надлежно обнародване, което е задължително изискване в процеса на създаване на нормативни актове. В този смисъл в хода на административно – наказателното производство не са установени нарушените правила за поведение, които да обосновават налагането на административна санкция.”
Всички обжалвани пред РС – Русе санкции, наложени на лечебни заведения, за нарушени норми от необнародваните приложения към НРД 2010 са отменени. Мотивите на съдебните състави са сходни: “От извършена проверка в броевете на Държавен вестник от бр.103/2009г. до бр.98/2010г. (печатно издание и издание на интернет страницата му) се установява, че тези 24 приложения не са публикувани нито в официалния му раздел, нито в притурките към тях. Това се установява и от извършена служебна справка в НЗОК - София. В този смисъл съдът приема, че тези приложения, като част от нормативният акт НРД за 2010г не са публикувани и следователно не са обнародвани. По тази причина посочените приложения, вкл. приложение № 3 не са част от действащото позитивно право нито към момента на извършване на нарушението, нито към настоящия момент, като е без всякакво значение причината, поради която не е сторено това, вкл. и тази по чл.6 ал.2 от Закона за държавен вестник. Последицата от липсата на обнародване в Държавен вестник (и в двата варианта) е, че при това положение не съществува състав на административно нарушение по чл.105в ал.3 от Закона за здравното осигуряване във вр.чл.55 ал.2 т.5 от с.з.вр.31 ал.1 т.1 вр.чл.213 т.2 от НРД за 2010г., защото с липсата на обнародване в печатното или електронното издание на Държавен вестник санкционната норма на чл.105в ал.3 от Закона за здравното осигуряване е без елементи от обективна страна. Тази празнота не може да се запълни с другите норми, които АНО счита, че са нарушени от жалбоподателя - чл.55 ал.2 т.5 от Закона за здравното осигуряване вр.31 ал.1 т.1 вр.чл.213 т.2 от НРД за 2010г., защото от една страна те не съдържат дори и общи правила и ред за попълване, а от друга те не представляват самостоятелни състави на административни нарушения и препращат именно към тези приложения. Тази празнота не може да се запълни с публикацията на приложенията в интернет страницата на НЗОК, защото това не е публикуване и обнародване по смисъла на чл.5 ал.5 от Конституцията на РБ, още повече и в Закона за държавен вестник подобна възможност отсъства.” (НАХД 2626/2010) Анализът на практиката на АС – Русе показва, че и касационната инстанция подкрепя цитираните мотиви.
И ако за РС – Русе “публикацията на приложенията в интернет страницата на НЗОК” не е публикуване и обнародване на нормативния акт, то за РС – Дупница съществуването на текста на приложение 18 на сайта www.nhif.bg е факт с правно значение. В решение по НАХД 557/2010 РС – Дупница приема, че: „Чл. 199 НРД – 2010 указва, че Изпълнителят на БП в процеса на диагностика, лечение и обслужване на пациента прилага утвърдени начини на действие, съобразени с указанията за клинично поведение в КП /клинични пътеки/. Същите са подробно структурирани и описани в Приложение №18 от НРД-2010 -http://www.nhif.bg/web/guest/65. Съдът като се запозна с даденото описание на клинична пътека № 90 и КП № 222, намери, че контролните органи правилно са констатирали извършените нарушения по т. 10 и т. 11 от атакуваното НП.”. Значително по-притеснителен е фактът, че подобен извод се споделя от АС – Кюстендил, чието решение е окончателно. (КНАХД 9/2011)
Налагането на административни наказания за неизпълнение на необнародвани нормативни административни актове е грубо потъпкване на принципите на правовата държава. Необнародването на приложенията на НРД създава несигурност за лечебните заведения и ги поставя в невъзможност на изпълнят вменени им задължения, които не са добили публичност и стабилност по реда на обнародването. Подобна практика е изключително порочна и следва да бъде атакувана със всички допустими процесуални способи.
Мария Радева
Докторант по Административно право
www.mariaradeva.com
