Тъй като българският възложител отдавна е изгубил мярата си се обосновава като основен неприятният извод, че само санкциите на Европейската комисия ще провокират подобряване на работата свързана с обществените поръчки в България. Кметовете се крият зад оправдания, че нямат капацитет и възможност да подобрят работата си при възлагането на обществени поръчки, което не отговаря на истината. Общините декларират добри намерения, а демонстрират категорично нежелание да подобрят работата си.
България е остро критикувана в различни доклади измерващи проблемите с корупцията в Европа заради проблемите при възлагането на обществени поръчки. Първо критика дойде от "Трансперънси Интернешънъл". По-късно бе разкритикувана от Европейската служба за борба със злоупотреби с финансови средства - ОЛАФ и след това от самата Европейска комисия, която изложи вижданията си в Доклада до Парламента и Съвета, относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, отделяйки на проблемите при възлагането на обществени поръчки цяла глава в мониторинговия документ. Европейската комисия констатира, че слабостите и нарушенията при прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки в България предоставят много и различни възможности за корупция, което се потвърждава чрез данните от проведеното изследване и констатираните действия на определени български кметове. Съзнателния стремеж за възлагане на обществени поръчки при липса на ясно установени правила обяснява констатираното в хода на проучването нежелание на някои от кметовете да повишат ефективно прозрачността при работата на общините и да преминат към възлагане на обществени поръчки спазвайки принципите на европейското право и правилата на Европейския съюз. Според експертите на организацията бездействието на тези органи може да бъде обяснено с нежеланието им за ефективно повишаване прозрачността на дейността на съответната община и представлява своеобразна форма на отказ от преминаване към възлагане на обществени поръчки при стриктно съобразяване с принципите на европейското право и правилата на Европейския съюз. Тези общински ръководства са посочени в междинния доклад като възложители възприели порочни практики при възлагането на обществени поръчки, които се установява, че не желаят да преустановят.
В рамките на проучването към 30.09.2012г. са разгледани и анализирани резултатите от 104 (сто и четири) Одитни доклада от проверки на Сметна палата на Република България, данните от 390 (триста и деветдесет) Финансови инспекции извършени от органите на Агенция за държавна финансова инспекция. При провеждането на проучването освен тези документи са анализирани, получени във връзка с изследването 126 бр. анкети, попълнени от представители на общините участващи в изследването; 632 бр. публични покани за възлагане на обществени поръчки (институт въведен с промяната на ЗОП на 26.02.2012г.); 117 бр. вътрешни правила приети от кметовете на български общини на основание чл.8б от ЗОП; 39 бр. писма за предприети мерки за подобряване работата на администрацията на българските общини, свързана с прилагането на ЗОП и възлагането на обществени поръчки, участващи в проучването; проведени са общо 100 работни срещи с представители на различните общини, с които в рамките на проучването са проведени над 216 часа телефонни разговори.
Чрез приетия регламент на изследването е създаден механизъм, който дава възможност на възложителите попадащи в групата проверявани от органите на българските власти възложители на обществени поръчки, при дейността на които са констатирани нередности от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция, да изложат вижданията си, мотивирано да отхвърлят констатациите, да обосноват липсата на съдържащите се в докладите на контролните органи нарушения, да представят допълнителни документи, резултати от решени съдебни спорове по повод издадените наказателни постановления от проверките, с което да създадат разумна увереност, че констатираните нередности са отстранени, или че не отразяват напълно коректно обективната действителност. Предприетите действия от възложителите и предоставените становища и документи са анализирани от експертите на организацията.
От проучването извършвано от ИПАИ при усвояването на средства от еврофондовете, респективно при организиране и провеждане на обществените поръчки, свързани с европари се констатират същите данни, както и при обществените поръчки, свързани с усвояване на средства от общинските или държавния бюджет. По данни на правителството на 156 български общини са наложени финансови корекции поради нарушения при процедурите свързани с изпълнението на европроекти, които стигнаха размера на 43,298 698 милиона лева (към 30.09.2012г.). Повече две трети от тях са заради нарушения при подготовка на обществените поръчки и поради залагане на дискриминационни условия –обезпокоителна тенденция при възлагането, която продължава да се увеличава.
Констатациите от докладите на АДФИ и Сметна палата, относно нарушенията на ЗОП се потвърдиха в хода на изследването при разглеждане на документации за участие в обществени поръчки.
Най честите нарушения констатирани в хода на проучването са:
1. разделяне на обществените поръчки в нарушение на чл.15, ал.6 от ЗОП;
2. смесване на критериите за подбор с критериите за оценка на офертите;
3. въвеждане на неясни и неточни методики за оценка, в които липсват оценъчни скали при критерий „икономически най изгодната оферта“, в случаите, когато някои показатели не могат да се оценят с математическа формула - в противоречие на чл.37, ал.2 от ЗОП;
4. немотивирани протоколи на комисията, особено когато последните предлагат за отстраняване определени участници от процедурата и когато не приемат писмените обосновки по чл.70 от ЗОП;
5. липса на кратко описание на офертите, когато критерият за оценка на офертите е икономически най-изгодната оферта - в противоречие на чл.71, т.4 от ЗОП;
6. наличие на дискриминационни условия и необосновани ограничения в изискванията към участниците;
7. несъответствия между изискванията, посочени в обявлението и в документацията за участие в процедурата;
8. нарушения при провеждането на процедурата, подробно описана в чл.68 – 70 от ЗОП;
9. нарушения при конституиране на комисията, когато не са включени членове, които имат необходимата професионална квалификация и опит в съответствие с предмета на обществената поръчка, в резултат на което комисията не може да се нарече експертна и да изпълни възложената й задача да оцени професионално представените оферти, и други нарушения.
Междинни изводи и констатации на работната група, предвид етапа на провежданото национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“:
1. Експертите на организацията констатират наличие на нормативно установен сложен за възприемане и прилагане от българските общини правен режим, регулиращ процесите на планиране, подготовка на документации за участие, съгласуване на проекти на документи, провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, който не установи ефективни гаранции, осигуряващи спазването на основните принципи на възлагането – равнопоставеност, публичност, прозрачност и предвидимост в действията на възложителите. Най-фрапиращите към 30.09.2012г. случаи на установени затруднения при приложението на ЗОП са констатирани във връзка с дейността на 20 български общини.
Най-инициативните към 30.09.2012г. общински ръководства, предприели мерки за преодоляване на констатираните в хода на проучването съществуващи затруднения и проблеми при приложението на ЗОП, управляват 10 от българските общини.
19 на брой са най-консервативните към 30.09.2012г. общински ръководства, които чрез бездействие въпреки оказаната помощ не предприемат ефективни мерки за преодоляване на констатираните в хода на проучването съществуващи затруднения и проблеми при приложението на ЗОП.
Общо 40 на брой са най-непрозрачните за проучването общински ръководства към 30.09.2012г., които не предприемат в хода на проучването мерки за повишаване на прозрачността при възлагането, въпреки установените затруднения и проблеми при приложението на ЗОП.
15 на брой са най-прозрачните към 30.09.2012г. общински ръководства, които предприеха в хода на проучването мерки за повишаване на прозрачността при възлагането.
2. Състоянието на действащата в България правна уредба по данни на възложителите изправя по-малките общини пред сериозни правни проблеми, с които последните не притежават ресурс да се справят, без повишаване на разходите или ползването на външни юридически консултации.
При двадесет и една от общините се установи се липса на експертен ресурс на нужното ниво за прилагане на разпоредбите на ЗОП.
Особено тежко е установеното към 30.09.2012г. състояние на вътрешните правила приети на основание чл.8б от ЗОП в 23 от общините. Ръководствата им са уведомени за проблемите, въпреки което до настоящия момент работната група не разполага с доказателства да са предприети ефективни мерки, вероятно поради липсата на необходимия за това капацитет.
3. Неправилното възприемане, тълкуване и прилагане на разпоредбите на ЗОП и действащото европейско законодателство е един от най-честите източници на грешки при усвояването на средства от европейските структурни фондове и разходване на средства от националния бюджет.
Най – честите случаи на нарушения на общите принципи на европейското законодателство – равнопоставеност, прозрачност, предвидимост, осигуряване на равни възможности за участие в процедурите и спазване правото на информация на участниците в процедурите за възлагане на обществени поръчки, с цел осигуряване на разумно и навременно информиране за всяка процедура и резултата от осъществения избор са констатирани при 23 български общини.
4. Много малко български общини полагат усилия да създадат ефективна превенция насочена към предотвратяване на нарушения и въвеждане на допълнителни мерки повишаващи степента на сигурност и прозрачност при възлагането на обществени поръчки.
От получените общ брой 39 бр. уведомителни писма за предприети мерки 10 от общините не посочват ефективни мерки, а от някои общини са получени повече от едно писмо.
Липсват установени от проучването съществуващи механизми на превенция повишаващи степента на сигурност, прозрачност и предвидимост при възлагането при 33 от общините.
5. Голямата част от българските общини приемат формално вътрешните си правила, за да „спазят фиктивно“ изискванията на чл.8б от ЗОП, задължаващ възложителите да уредят планирането, организацията на провеждането на процедурите, възлагането на обществените поръчки и контролът върху изпълнението на сключените договори за обществени поръчки.
Най-фрапиращите случаи към 30.09.2012г. на общини с установени тежки проблеми при действащите вътрешни правила приети на основание чл.8б от ЗОП са при 25 от българските общини. Ръководствата на тези общини са уведомени за проблемите, въпреки което до настоящия момент не са предприети ефективни мерки за подобряване състоянието на правилата.
6. Част от българските общини демонстрират липса на желание за сътрудничество, отсъствие на автокритичност и нежелание да преразгледат установени негативни практики, в резултат на което се налага логичния извод за недостъпност на общинските ръководства и администрацията, поради липса на ефективна комуникация и желание за отваряне към сътрудничество с неправителствения сектор.
Констатацията се доказва в изследването от различното отношение на представителите на общините участващи и неучастващи в проучването. Общините с ясно изразена към 30.09.2012г. липса на ефективна комуникация и желание за отваряне към сътрудничество с неправителствения сектор са общо 215 на брой.
В проучването са обособени пет самостоятелни групи общини:
І-ва група общини: Общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата са възприели добри практики и са предприели допълнителни мерки, насочени към подобряване работата на администрацията, свързана с приложението на ЗОП.
Тази група е съставена от 10 български общини, за които е характерно, че ръководствата им са приели вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, върху които наблюдението продължава в хода на проучването. Кметовете на тези общини са планирали мерки, целящи да доведат подобряване работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, за което са уведомили ИПАИ. При изследването на тези общини в хода на проучването са установени въведени добри практики по прилагането на ЗОП.
ІІ-ра група общини: Общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им демонстрират желание за подобряване работата на администрацията, свързана с прилагането на ЗОП и на този етап от проучването са планирали определени мерки, които се очаква да доведат до установяването на добри практики, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Действията на ръководствата тези общини все още се проследяват от експертите на организацията.
Тази група е съставена от 8 български общини, за които е характерно, че са декларирали писмено намерението си да приемат или вече са приели вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Върху дейността на тези общини наблюдението от експертите на ИПАИ продължава в хода на проучването. Кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за планирани мерки, имащи за задача да доведат подобряване работата на администрацията и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП. При тази група общини в хода на проучването са установени въведени или от ръководствата им са изразени намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП, но по някои основни въпроси на мерките, представляващи положителни практики още се очаква допълнителна информация или се изследва ефекта.
ІІІ-та група общини: Български общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им декларират стремеж към въвеждането на положителни практики, но към настоящия момент не предприемат действия за въвеждането на такива практики, поради което наблюдението върху тях продължава активно в рамките на проучването.
Тази група е съставена от 19 български общини, за които е характерно, че ръководствата им са декларирали нееднократно намерение да приемат например вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, или да въведат допълнителни мерки, но към настоящия момент това не е сторено. Поради горното наблюдението върху работата на тези общини продължава активно в хода на проучването. Някои от кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за намерението си да планират, за да въведат или са вече са въвели мерки, целящи да подобрят работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, а други общински ръководства не са планирали мерки насочени към подобряване на работата им по прилагането на ЗОП. При изброените по-горе общини само са декларирани намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП, но към настоящия момент такива не са установени от експертите на организацията като ефективно въведени и действащи. Тези общински ръководства вероятно наистина възнамеряват да подобрят работата си, но поради различни причини към настоящия момент намеренията им продължават да са на ниво декларация за наличие на желание - без са предприети реални действия по изпълнение на необходимите мерки, за които експертите на ИПАИ да са уведомени.
ІV-та група общини: Общини, за които в хода на проучването са установени порочни практики при възлагането на обществени поръчки; ръководствата им не предприемат мерки, насочени към повишаване степента на ефективно и законосъобразно прилагане на ЗОП; при които липсват вътрешни правила приети в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП или са приети формално такива правила, поради което не предвиждат ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки; не изразяват собствена позиция по констатираните нередности от Сметната палата и Агенция за държавна финансова инспекция, за да избегнат или намалят риска общината да бъде посочена в обобщения доклад от проучването като възложител на обществени поръчки и бенефициент по донорски програми, финансирани със средства от Европейския съюз, който не спазва принципите и нормите на ЗОП и европейското законодателство.
Тази група е съставена от 26 български общини, за които е характерно, че че ръководствата им или не са декларирали намерение или са декларирали готовност преди много време (очевидно формално) да приемат вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Предвид това наблюдението върху работата на тези общини продължава интензивно в хода на проучването. Някои от кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за планирани мерки, целящи да подобрят работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, а други не са планирали никакви мерки насочени към подобряване на работата им по прилагането на ЗОП. При повечето от изброените по-горе общини в хода на проучването, към настоящия момент не са декларирани намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП. Тези общински ръководства може и да желаят да подобрят работата на администрациите си, но поради различни причини към настоящия момент не са декларирали подобно намерение, нито са предприети действия по въвеждане на необходимите мерки.
Върху дейността на тези общини е наложително трайното установяване на ефективна система за гражданско наблюдение, която да принуди общинските ръководства да осигурят в необходимата степен и трайно да установят в работата си принципите на информираност, предвидимост, публичност и прозрачност в дейностите по планиране, провеждане, подготовка, възлагане и изпълнение на обществените поръчки. На този етап единствено предстоящите проверки от контролните органи на Европейската комисия и упражняването под различни форми на интензивен външен натиск върху тази група общински ръководства, биха катализирали подобряването работата им, която към настоящия момент не се установи да е подчинена изцяло на изискванията на Закона за обществените поръчки и общностното законодателство, регулиращо тези процеси. Според експертите на ИПАИ дейността на тази група общини би се променила към по-добро, само в резултат от постоянен, неотслабващ външен натиск.
V-та група общини: Възложители по смисъла на ЗОП, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им не участват активно в проучването или са преустановили участието си, в резултат на което се налага логичния извод за недостъпност на ръководството и администрацията на общината, поради липса на ефективна комуникация. При тези общини на практика се установи липса на желание за повишаване ефективността на работата на администрацията, респективно прозрачността при възлагането на обществени поръчки, поради което констатираните нередности от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция ще бъдат включени в окончателния доклад от проучването така, както са отразени в одитните доклади и финансовите инспекции на контролните органи. С други думи именно тези общини ще обособят групата на недобросъвестните възложители на обществени поръчки и бенефициенти по донорски програми, финансирани със средства от Европейския съюз, които не спазват принципите и нормите на ЗОП.
Върху дейността на тези 175 общини също е наложително трайното установяване на ефективна система за гражданско наблюдение, която да принуди общинските ръководства да осигурят в необходимата степен и трайно да установят в работата си принципите на информираност, предвидимост, публичност и прозрачност в дейностите по планиране, провеждане, подготовка, възлагане и изпълнение на обществените поръчки. На този етап само предстоящите проверки от контролните органи на Европейската комисия и упражняването под различни форми на интензивен външен натиск върху тази група общински ръководства, биха катализирали подобряването работата им, която към настоящия момент липсват данни да е подчинена изцяло на изискванията на Закона за обществените поръчки и общностното законодателство, регулиращо тези процеси. Според експертите на ИПАИ дейността на и на тази група общини би се променила към по-добро, само в резултат от постоянен, неотслабващ външен натиск.
Основни групи проблеми на българското възлагане.
1. Голяма част от българските общини не планират ефективно и очевидно не желаят да го правят, което подсказва непознаване или нежелание за спазването на основните принципи на европейското и националното законодателство, уреждащо обществените поръчки.
2. Значителна част от българските общини приемат вътрешните си правила по чл.8б от ЗОП напълно формално, без да държат сметка за съдържанието им и изискванията на нормативната база към същите, като ги преписват.
3. Българските общини очевидно поради липса на капацитет за приложението на закона масово преписват документации за участие в обществени поръчки и по този начин въвеждат в практиката си чужди грешки.
4. Най-често в работата на общинските ръководства липсва желание за преразглеждане на установени негативни и въвеждане на положителни практики свързани с обществените поръчки.
5. Най-често представителите на българските общини търсят причините за грешки или установени нередности при приложението на ЗОП извън рамките на дейността и некомпетентността на общинските служители.
6. Българските общини масово не използват ефективно превенцията, позволяваща им поправка на допуснати при работата грешки, гарантирана от разпоредбите на чл.36а от ЗОП.
7. Българските общини все по-често поради липса на административен капацитет ще стават заложник на некоректни консултанти.
В рамките на проучването се установява, че поради неразбирането и непознаването на нормативната база или липсата на квалифицирани специалисти по приложението на ЗОП администрацията на българските общини е на път да направи заложник на некоректни консултанти всеки кмет, който не може да си позволи упражняването на квалифициран експертен контрол върху дейността на администрацията и външните изпълнители. Като доказателство за това свидетелства ръстът на наложени финансови корекции, заради дискриминационни условия в документацията или други проблеми произтичащи от изработени от външни консултанти и некоригирани от компетентна администрация документации за провеждане на обществени поръчки и други актове, свързани с подготовката, възлагането и изпълнението на обществени поръчки.
Установени от проучването добре практики.
1. Установени добри практики свързани с приложението на ЗОП, представляващи предприети ефективно мерки за увеличаване на публичността при възлагането, са установени при запознаване и изследване дейността на 13 от общините.
2. Установена инициативност на общинските ръководства и показан стремеж към ефективното въвеждане на мерки увеличаващи публичността при възлагането са установени при запознаване и изследване дейността на 21 от общините.
3. Въведени превантивни механизми, имащи за задача да осигурят ефективното и навременно установяване на грешки при приложението на ЗОП и ефикасни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, са установени при дейността на 9 от общините.
4. Планирането на допълнителни мерки, които се очаква да доведат до установяването на добри практики, представляващи ефективни действия свързани с повишаването на капацитета на общините при планиране, подготовка на документации за участие, съгласуване на проекти на документи, провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, са установени при 16 от общините.
Заключение.
Работна група изпълняваща национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“ конституирана към Центъра за национално сътрудничество отбелязва, че някои от направените в хода на проучването изводи и констатации напълно се припокриват от изложението в представения на 18.07.2012г. Доклад на Европейската комисия до Парламента и Съвета, относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка.
След извършения задълбочен анализ на събраните материали - попълнени анкети, информация и разговори при проведените работни срещи, анализ на получени вътрешни правила, посещения на място, експертите на ИПАИ стигнаха до извода, че констатираните нарушения на ЗОП се дължат на няколко основни фактора:
1. липсата на капацитет от експерти в общините, притежаващи необходимата професионална подготовка, знания и опит, свързан с прилагането на ЗОП;
2. липсата на достатъчно средства в общините, с които да ангажират за дейността си добри консултанти - юристи или адвокати;
3. липсата на вътрешни правила, които да отговарят по предназначение и съдържание на изискванията посочени в чл.8“б“ от ЗОП.
В резултат на горните причини обществените поръчки в България не се планират правилно, което води често до разделяне на обществените поръчки в нарушение на чл.15, ал.6 от ЗОП и до много други проблеми, констатирани при проучването. Предвид горното, експертите на организацията споделят позицията на Комисията, представляваща част от Доклада - изразена в раздел ІІ.3 „Борба с корупцията в периода 2007-2012г.“, относно проблемите на България свързани с обществените поръчки и корупцията в публичната администрация подчертавайки, че последната е неразривно свързана с процесите по разходване на публични средства, както обективно е отбелязано в документа. (извадка от Междинния доклад)
