На проведеното днес, 13.10.2010г. пленарно заседание в Народното събрание, Председателя на Комисията по правни въпроси Искра Фидосова, представи Докладът на комисията за ЗИДСВС.
В текста на Доклада, госпожа Фидосова отбеляза становището и подкрепата на Институт за правни анализи и изследвания, към промените на ЗСВ, отнасящи се до премахване на съществуващия дуализъм при назначаването и освобождаването на съдиите по вписванията и държавните съдебни изпълнители.
За изчерпателност, публикуваме пълния текст на Доклада на Комисия по правни въпроси на Народно Събрание на Република България:
Д О К Л А Д
На Комисията по правни въпроси
Вх. №: 053-03-156/11.10.2010г.
Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 002-01-78, внесен от Министерски съвет на 10.09.2010 г.
На свое заседание, проведено на 28 септември 2010 г. Комисията по правни въпроси обсъди Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 002-01-78, внесен от Министерски съвет на 10.09.2010г.
На заседанието присъстваха представители от Министерство на правосъдието – Маргарита Попова - министър, Жанета Петрова - заместник-министър; от Прокуратурата – Валери Първанов - заместник-главен прокурор; от Върховния касационен съд – Лазар Груев - председател и Гроздан Илиев - заместник-председател и председател на Наказателната колегия; от Върховния административен съд – Константин Пенчев - председател; от Висшия съдебен съвет – проф. д-р Анелия Мингова - представляваща ВСС, Петър Стоянов, Радка Петрова, Цони Цонев и Георги Шопов- членове на ВСС; от Инспектората към Висшия съдебен съвет – Ана Караиванова - главен инспектор, Петър Михайлов и Мария Кузманова - инспектори; от Висшия адвокатски съвет – Даниела Доковска - председател; от Софийски градски съд – Георги Колев - председател; от Софийски районен съд – Красимир Влахов - председател; от Окръжен съд-Пловдив – Сотир Цацаров - председател; от Окръжен съд-Варна - Ванухи Аракелян - председател; от Националния институт по правосъдие – Пенчо Пенев - директор; от Института за правни анализи и изследвания – Петър Бакърджиев - председател на Управителния съвет; от Българската асоциация на съдиите по вписванията – Илиана Дикова - председател на Управителния съвет, Надежда Коцева - изпълнителен секретар и Валя Гигова - почетен член на асоциацията; от Асоциацията на държавните съдебни изпълнители – Мария Колева, Христина Колчева и Людмил Станев.
От името на вносителя Законопроектът беше представен от министър Маргарита Попова. Тя посочи, че законопроектът е изготвен въз основа на и в съответствие със Стратегия за продължаване на съдебната реформа в условията на пълноправно членство в Европейския съюз. Необходимостта от него произтича от това, че Законът за съдебната власт (ЗСВ), макар и приет сравнително наскоро – през 2007 г. – не може да отговори в пълна степен на нуждите и очакванията на съдебната система и на обществото. Целите, които се преследват със Законопроекта, и приоритетните му области могат да се обобщят по следния начин.
1) Укрепване на органите на съдебната власт чрез надлежен подбор на кадрите и осигуряване на тяхното развитие в съдебната система. В тази връзка основните предложения за промени касаят атестирането на магистратите и конкурсите за първоначално постъпване в системата и за кариерното им израстване. Процедурата по атестиране е разделена от тази за кариерно израстване. Атестиране се извършва в два случая – при придобиване на несменяемост и периодично – на всеки три години. От окръжно ниво нагоре се създава още един орган по атестирането – Атестационни комисии. Атестирането на магистрата ще се извършва от Атестационна комисия в горестоящия съдебен орган, който предвид упражнявания инстанционен контрол най-добре познава неговата работа.
Относно конкурсите се предлага такива да се провеждат както за първоначално постъпване, така и за израстване в съдебната система. Отпадат т.нар. конкурси чрез атестиране, тъй като те не са конкурси в истинския смисъл и не дават гаранции за подбор на най-добрите и достойни магистрати за съответната длъжност.
В Законопроекта е залегнало разбирането, че постъпването и израстването в съдебната система трябва да е свързано не само с наличието на определен юридически стаж и професионални качества, но и с притежаването на високи нравствени и морални качества. Затова е предвидено създаването на Комисия по етика и антикорупция във Висшия съдебен съвет (ВСС) и етични комисии на различни нива в съдебната система, които ще събират и проверяват информация за нравствените и морални качества на магистратите.
2) Нови правила за подбора на членове на ВСС и на административните ръководители на органите на съдебната власт. Основната цел на предлаганите промени е постигане на пълна прозрачност за това кой, по какви критерии и ред се избира, какви са неговите нравствени и морални качества. Кандидатите за членове на ВСС и за административни ръководители трябва да представят и защитят своя управленска концепция. Заместниците ще се назначават и освобождават по предложение на съответния административен ръководител, (а не както е сега с конкурс чрез атестиране) и няма да имат мандат. Така ще се създадат професионални управленски екипи, които ще носят своята отговорност за функционирането на съответния съдебен орган. Във връзка с проблема с неравномерната натовареност на различните съдилища и прокуратури се предлага ВСС да приеме Наредба, в която да се определят критериите и показателите за натовареността в съдебната система. Тя ще послужи и като отправна точка при бюджетирането и продължаването на структурната реформа в съдебната система.
3) Законопроектът предвижда всички магистрати и членове на ВСС да декларират членството и участието си в граждански проекти, структури и организации с цел максимална прозрачност на тяхната дейност. Наличната по този начин информация ще се използва и при решаването на въпроса за отвод на магистрат или член на ВСС.
4) Предлагат се промени в правилата, уреждащи първоначалното постъпване в съдебната система. Кандидатите за младши магистратски длъжности трябва да издържат централизиран конкурс, провеждан от ВСС. След това преминават през 9-месечно обучение в Националния институт по правосъдие. С увеличаване на срока на обучението от 6 на 9 месеца се отговаря на задължителните европейски изисквания в това отношение. Назначението на младшите магистрати ще става след успешно положени изпити в края на това обучение. Тези, които не ги издържат или се откажат по други причини от обучението или от заемането на съответната длъжност, трябва да върнат стипендията, която са получавали в периода на обучението си.
5) Предлагат се промени във връзка с Инспектората, сред които министърът на правосъдието подчерта увеличаването на изискванията към инспекторите като гаранция за това, че те ще са в състояние компетентно и професионално да изпълняват функциите си.
6) Законопроектът предвижда правомощията на министъра на правосъдието по отношение на държавните съдебни изпълнители и съдиите по вписванията да бъдат прехвърлени на Висшия съдебен съвет. Така един и същи орган ще отговаря за назначаването, контрола върху работата им, бюджета им, което е много по-логично, отколкото съществуващия дуализъм в уредбата на статута и функциите им.
7) Предлага се разпоредби, целящи подобряване на комуникацията и взаимодействието на Главна дирекция „Охрана” и административните ръководители на органите на съдебната власт, както и издаването на Наредба от министъра на правосъдието съгласувано с ВСС, която да уреди по-детайлно това взаимодействие. Предвидени са и разпоредби, които допълват уредбата на статута на съдебните служители.
В последвалата дискусия се включиха представители на органите на съдебната власт, неправителствени организации, народни представители.
Становището на ВСС беше изразено от проф. Анелия Мингова. Тя отбеляза, че законопроектът е амбициозен и е в унисон със заложените цели и приоритети в Стратегията за реформа на съдебната система. В него има много положителни предложения, свързани с подобряване на управленския капацитет на органите в съдебната система, с утвърждаване функцията на ВСС като управленски орган. Даде положителна оценка на предложенията, свързани с функциите на постоянните комисии по етика и по предложенията и атестирането, усъвършенстване на дисциплинарните функции на ВСС и подбора на членовете му.
Професор Мингова заяви, че ВСС има и някои препоръки и несъгласия със Законопроекта. ВСС възразява срещу § 4, предвиждащ членовете на ВСС да получават разрешение за допуск до класифицирана информация и счита че те имат достъп до тази инфорамция по право, защото членовете, които идват от магистратурата запазват магистратския си статут, а статутът на останалите се приравнява на този на магистратите, поради конституционната същност на ВСС. ВСС възразява и срещу възлагането му на функции по отношение на държавните съдебни изпълнители и съдите по вписвания. Те не са магистрати, конституцията на предвижда такива правомощия за ВСС, няма практически проблеми при сегашната уредба на държавните съдебни изпълнители и съдии по вписванията. ВСС се противопоставя и на минимизирането на неговата роля при подбора на младшите съдии и прокурори, която вижда в провеждането на два изпита без ясна програма при това провеждани от два различни органа. Предлага, ако са необходими два изпита, то водещата роля в тях да има ВСС, а не Националният институт по правосъдие. ВСС не приема и идеята за децентрализиция на конкурсите за кариерно израстване и атестирането. Смятат, че изграждането на помощни атестационни органи при ВСС или подобряването на административния му капацитет са по-добрите решения, които ще допринесат в най-голяма степен за единната кадрова политика. Проф. Мингова посочи, че писменото становище на ВСС ще бъде предоставено на председателя на Комисията по правни въпроси, както и на парламентарните групи.
Председателят на ВКС проф. Лазар Груев обърна внимание, че стремежът към пълна прозрачност, залегнал в Законопроекта, е довел до някои предложения, които се нуждаят от преосмисляне и прецизиране. Като пример посочи § 2, според който всеки кандидат за член на ВСС трябва да представи концепция, което на теория означава 22 различни концепции за управление на съдебната система. Според него § 3 също ще доведе до практически проблеми поради необходимостта да се провеждат две национални делегатски събрания в рамките на един или два месеца. Професор Груев възрази и срещу § 4, като апелира да се прецени допустимата намеса на властите при допуска и изискванията за получаване на допуск до класифицирана информация от членовете на ВСС. Отбеляза още, че според него няма хипотези, при които членовете на ВСС ще имат нужда от класифицирана информация, за да упражняват правомощията си. Призова внимателно да се обсъди, а не прибързано да се отрича децентрализирането на конкурсите, особено като се има предвид колко бавно стават назначенията при действащата в момента уредба. Обърна внимание на голямата дилема относно това дали трябва да се кандидатства за конкретно място в съдебната система или това да се решава накрая след последния изпит като посочи, че вторият вариант може да постави много социални и др. проблеми пред кандидатите.
Председателят на ВАС г-н Константин Пенчев заяви, че определено има нужда от изменения в ЗСВ, защото трябва да се подобри системата на кадруване и най-вече да се съкратят сроковете за назначаване на магистрати, които понастоящем са изключително дълги и сериозно затрудняват работата на съдебната власт особено на по-ниските нива. Категорично се обяви за централизирано атестиране и централизирани конкурси, провеждани от ВСС по централизирани и постоянно действащи критерии. Посочи, че е изключително важно и нужно закон да дава рамката при определяне на натовареността на съдилищата и да гарантира достъпа на граждани до правосъдие, а да не се препраща изцяло към Наредба, приемана от ВСС. Обяви се против предлагания в законопроекта механизъм за назначаване на младшите магистрати едва след полагане на изпита след обучението им в НИП и задължението им да върнат стипендията, ако се откажат от това назначение, защото подобно решение е социално обременяващо и сериозно би намалило броя на желаещите да кандидатстват за младши съдии и прокурори.
Позицията на прокуратурата по Законопроекта бе изразена от г-н Валери Първанов – заместник-главен прокурор. Той заяви, че прокуратурата подкрепя промяната в начина, по който е предвидено да става първоначалното постъпване на магистрати в системата. Опасенията за отлив при предлаганата уредба са неоснователни, защото провежданите конкурси показват все по-голямо желание да се влезе в системата, независимо в кой конкретно съд или прокуратура. Прокуратурата подкрепя и разделянето на атестирането от кариерното израстване, което ще позволи по-бързо провеждане на конкурсите. Сега те продължават около година и половина, което затруднява изключително много работата на прокуратурата на районно и окръжно ниво.
Господин Първанов заяви от името на прокуратурата, че не подкрепя § 4. Становището на прокуратурата е, че членовете на ВСС не се нуждаят от класифицирана информация, за да упражняват правомощията си. Ако обаче за в бъдеще това бъде променено, те следва да имат достъп до тази информация по право. Второто принципно несъгласие на прокуратурата е по отношение на изискването за заместници на административните ръководители да се предлагат само магистрати от същия съдебен орган. Смята, че в това отношение уредбата и за административните ръководители, и за заместниците им трябва да е еднаква. Господин Първанов изрази подкрепа за отпадането на мандатите на заместниците на административните ръководители и издигането по този начин на екипния принцип на управление.
Госпожа Ана Караиванова обърна внимание, че, след като се върнат в магистратурата, четиригодишният стаж на инспекторите от Инспектората към ВСС не им се зачита при атестирането (за разлика от стажа на постоянните преподаватели в НИП) и призова това положение да бъде променено.
Госпожа Даниела Доковска изрази становището на Висшия адвокатски съвет, който приветства създаването на законопроект за изменение и допълнение на ЗСВ, защото счита, че ЗСВ съдържа някои концептуални грешки както и норми, които се нуждаят от промяна. Тя заяви обаче, че Висшият адвокатски съвет има редица възражения по конкретния законопроект, по съществените от които са свързани с параграфи 2, 4, 6, 10, 42 и 90.
Според г-жа Доковска: § 2 не може да изисква от кандидат за член на ВСС да представя концепция за управление на съдебната система, защото управлението се осъществява не от него еднолично, а от колективния орган; Текстът на § 4 е противоконституционен, защото с него се внася зависимост в дейността на членовете на ВСС от преценки, извършвани от орган на изпълнителната власт и се поставя условие за изпълнение на конституционни функции от страна на членовете на ВСС без такова условие да е предвидено в самата Конституция; § 6 е неприемлив, защото би следвало критериите за степента на натовареност на съдилищата да се уредят в самия закон, а не в Наредба на ВСС, и е необходимо да се заложи по-голям от 1-годишния период за преценка на тази натовареност; важно е в § 10 да се уточни, че постоянните комисии на ВСС се избират само измежду членовете му; в § 42 не трябва да се ограничава възможността за първоначално назначаване за по-високите по степен съдилища и прокуратури; § 90 и предвиденото в него обучение на бъдещите младши магистрати и най-вече връщането в предвидените случаи на стипендиите създава много проблеми (връщането на стипендиите представлява косвена икономическа бариера и въвеждане на регламентиран имуществен риск, което за Висшия адвокатски съвет е изцяло неприемливо).
Госпожа Доковска предложи да се преосмисли концепцията цялостната досегашна дейност на министъра на правосъдието спрямо държавните съдебни изпълнители и съдиите по вписванията да се прехвърли върху ВСС, тъй като те не са магистрати, а и подобно прехвърляне ще се отрази върху бюджета на съдебната власт. Обявяви се срещу предложенията за децентрализиция на атестирането и конкурсите, както и срещу предлаганото явно гласуване във ВСС, което според нея създава напрежение за противоконституционност.
Господин Георги Колев, председател на Софийски градски съд, обеща да предостави на народните представители заедно с колегите си административни ръководители на най-големите съдилища едно общо писмено становище по Законопроекта и постави въпроса защо отпадат правомощията на административните ръководители с предвидената в § 10 отмяна на чл. 38, ал. 3 – 5 ЗСВ.
Г-жа Ванухи Аракелян изложи предложението на съдиите от Окръжен съд – Варна да се въведе във ВСС квотен принцип на представителство така че всеки апелативен съдебен район да излъчва по един съдия –член на ВСС, а съдиите от Софийския апелативен район – 2. Тя предложи също да се обмисли идеята членовете на ВСС от съдийската квота да не са постоянно действащи, за да е по-близка връзката между ВСС и нуждите на практиката.
Господин Пенчо Пенев подкрепи законопроекта относно разпоредбите, които уреждат обучението на магистратите.
Господин Георги Шопов се обяви за запазване на централизираните конкурси и скъсяване на сроковете за обжалване и произнасяне на съда в рамките на тези конкурси, което ще доведе до цялостно ускоряване на процедурата. Той възрази срещи предложението за назначаване на заместниците по предложение на административните ръководители и срещу отпадането на техните мандати.
Господин Петър Бакърджиев подкрепи Законопроекта в частта му, касаеща съдиите по вписванията.
Господин Людмил Станев изрази своето одобрение относно разпоредбите, уреждащи статута на държавните съдебни изпълнители и правомощията на ВСС спрямо тях.
В дискусията взеха участие народните представители Янаки Стоилов, Мая Манолова, Михаил Миков, Четин Казак, Екатерина Михайлова, Анастас Анастасов и Явор Нотев.
Господин Янаки Стоилов посочи, че действително има нужда от промяна в ЗСВ и изрази положителна оценка за някои от предлаганите със Законопроекта изменения - предложението атестирането да се извършва при придобиване на несменямост и периодично, задължението магистратите да декларират членството и участието си в организации и проекти. В същото време той посочи и редица проблеми и възражения по законопроекта: децентрализацията на атестирането и конкурсите, което води до обезвлстяване на ВСС и повече възможности за натиск от горестоящите магистрати.; недопустимо е да има различния между трите власти по отношение допуска им до класифицирана информация; твърде далеч отива изискването всеки кандидат за член на ВСС да представя концепция; неприемливо е ограничението за влизане в системата както по отношение на нивата, така и чрез замяната на израза „20 %” с „до 20 %” във връзка със свободните длъжности,предназначени за заемане с конкурс за първоначално назначаване (необходимо е да се постави някакъв минимум в това отношение); държавните съдебни изпълнители и съдиите по вписванията не са магистрати, затова не може да се иска автоматично да им бъде признато място в съдебната система, освен това, ако отпаднат правомощията на министъра на правосъдието спрямо тях, те няма да могат да бъдат обект и на парламентарен контрол; неуместно е съдебни и прокурорски помощници да се назначават на най-ниското - районно ниво (изключение може да се направи само за Софийски районен съд и прокуратура, защото те са най-натоварени и съдиите и прокурорите в тях са с по-висок ранг); необходимо е да се детайлизират съставите на дисциплинарна отговорност на магистратите. Поради тези проблеми и последиците до които те могат да доведат ПГ на „Коалиция за България” няма да подкрепи законопроекта.
Народният представител Мая Манолова направи възражения срещу правомощията на Етичните комисии, които според нея ги превръщат в „другарски съдилища” и разследващи органи. Тя изрази несъгласие и с това, че производството пред комисиите може да започне по сигнал на граждани. Изрази недоумение от това, че самият министър на правосъдието предлага да се откаже от правомощията си по отношение на държавните съдебни изпълнители и съдиите по вписвания.
Според народния представител Михаил Миков законопроектът не постига целта за засилване на капацитета за самоуправление на съдебната система и нейната независимост. Напротив, с предлаганите текстове се създават реални законови възможности за феодализация на системата, за създаване на зависимост на магистратите от преките им административни началници. Според него в Законопроекта има и противоконституционни текстове и той няма да го подкрепи.
Народният представител Четин Казак заяви, че парламентарната група на Движението за права и свободи не споделя голяма част от вижданията за реформа на съдебната система, въплътени в Законопроекта, защото те увеличават риска от външен натиск върху магистратите. Безпокойство буди идеята за децентрализация на атестирането и конкурсите, защото то води до ограничаване на независимостта. Господин Казак не сподели и принципа за екипност, така както е уреден в законопроекта, защото счита, че чрез него се въвежда принцип на единоначалието. Противопостави се на идеята кандидатите за членове на ВСС да представят концепция. Счита, че е излишно магистратите да декларират участието се и членството си в различни организации, проекти и структури, защото те и досега по силата на друг закони са длъжни да правят това. Изложи и своите аргументи против предложението членовете на ВСС да искат допуск до класифицирана информация, защото това води до подчиняването и контрола им от орган на изпълнителната власт и ги поставя в неравноправно положение спрямо представителите на другите две власти.
Госпожа Екатерина Михайлова заяви, че ще подкрепи Законопроекта. Тя подкрепи принципа за въвеждане на различни критерии за прозрачност при заемане на определени постове, подкрепи и § 5, с който се дават правомощия за разпределение в съдилищата и заетите бройки относно степента на натовареност. Според нея положително следва да бъде оценен и въвеждания принцип на екипност, както и изпитите, полагани в Националния институт за правосъдие и особено задължението на кандидатите за младши магистрати да върнат предоставената им стипендия в предвидените в законопроекта случаи.
Народният представител Анастас Анастасов заяви, че законопроектът е изключително обемен и по него са направени много бележки и предложения, с някои от които е съгласен с други не. Обърна внимание, че е много важно административният ръководител и заместниците му да са добър екип, защото в противен случай трудно могат да работят. Заяви, че следва законопроектът да се подкрепи на първо четене и много от дискусионните въпроси ще бъдат решени между двете четения.
Господин Явор Нотев декларира подкрепата на парламентарната група на политическа партия „Атака” за приемането на законопроекта на първо четене. Той призова г-жа А. Мингова, г-н Л. Груев, г-жа Д. Доковска и г-н Г. Колев да предоставят на Комисията по правни въпроси техните писмени становища, за които споменават в изказванията си, за да може тя задълбочено да обсъди предложенията в тях между първо и второ четене.
След проведеното обсъждане и гласуване, с 16 гласа „за”, 5 гласа „против” и 1 глас „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване и обсъди законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 002-01-78, внесен от Министерски съвет на 10.09.2010г.
Председател на Комисия по правни въпроси: ИСКРА ФИДОСОВА
