19 юли 2012г., гр.Бургас,
Център за национално сътрудничество на ИПАИ
В отговор на писменото изявление от Европейската комисия свързано с провеждането на национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, работната група ще гласува окончателния вариант на подготвения от Аналитичния комитет на групата проект на Междинен доклад №1.
В работния вариант на документа експертите на организацията благодарят за получената подкрепа на Европейската комисия в лицето на Европейския комисар по правосъдие, основни права и гражданство – пазител на Хартата на основните права на Европейския съюз и Вицепрезидент - г-жа Вивиан Рединг и Европейския комисар за вътрешен пазар и услуги – г-н Мишел Барние за работата на експертите, свързана с провеждането на националното проучване.
В проекта на документ се отбелязва, че оценката на Европейския комисар - Барние за проучването, определяща го като „важна работа“ изпълнявана от ИПАИ и „инициатива за повишаване на прозрачността в процеса на възлагане[1]“ на обществени поръчки, вдъхва допълнителна увереност в полезността на дейността на организацията и задължава в още по-висока степен експертите да извършат безпристрастен, прецизен, професионален анализ на състоянието на възлагането в България, за предоставяне на Комисията.
В преамбюла на проекта на доклад работна група, изпълняваща национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“ конституирана към Центъра за национално сътрудничество подчертава, че някои от направените в хода на проучването изводи и констатации напълно се припокриват от изложението в представения на 18.07.2012г. Доклад на Европейската комисия до Парламента и Съвета, относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка.
В проекта се казва още, че „експертите на организацията споделят позицията на Комисията, представляваща част от Доклада - изразена в раздел ІІ.3 „Борба с корупцията в периода 2007-2012г.“, относно проблемите на България свързани с обществените поръчки и корупцията в публичната администрация подчертавайки, че последната е неразривно свързана с процесите по разходване на публични средства, както обективно е отбелязано в документа.
Специалистите на ИПАИ отчитайки действителното положение в България са съгласни с констатациите на Комисията, че слабостите при прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки предоставят много и различни възможности за корупция[2], което е възможно да обясни установеното в хода на проучването нежелание на определени български общини да се включат в проучването, да повишат прозрачността на работата си и да преминат към възлагане на обществени поръчки при стриктно съобразяване с принципите на европейското право и правилата на Европейския съюз, под погледа на граждански организации.
С удоволствие отбелязваме, че работата на ИПАИ и изпълнението на националното проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, се припокрива напълно с препоръчаната[3] от Комисията независима система за наблюдение на публичните органи в България.
Както имахте възможност да се убедите организацията ни разполага с постоянен екип от висококвалифицирани специалисти по право, сред които действащи магистрати – съдии и прокурори, правоспособни юристи - някои от тях ангажирани в пряка функция на преподаватели, научни изследователи и други специалисти, притежаващи необходимия изследователски, преподавателски и практически потенциал за изпълнение на задачите поставени пред нашия екип.
Данните които събираме и анализираме в изпълнение на проучването, за съжаление потвърждават тезата, че на този етап единствено предстоящите проверки от контролните органи на Европейската комисия биха катализирали подобряването работата на българските общини при приложението на Закона за обществените поръчки и общностното законодателство, регулиращо тези процеси.
Според експертите ни това е още една от сферите на обществения живот в България, която би се променила към по-добро, главно в резултат от външен натиск – извод[4], съдържащ се в Доклада за България на Европейската комисия до Парламента и Съвета. Предвид факта, че върховенството на закона е основна ценност на Европейския съюз и отчитайки, че множество от българите очакват[5] Европейската комисия да участва активно при преодоляването на съществуващите проблеми, свързани с корупцията в България, експертите на ИПАИ изразяват твърдата си подкрепа към по-категоричен курс на задълбочен контрол върху дейността на българските публични институции от органите на Комисията.
Нещо повече - не сме далеч от извода, че евентуалните санкции наложени от европейските контролни органи и тяхната неотменимост, в много от случаите са основния мотив за предприемане на определени действия водещи към подобряване работата на българските общини и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори.
С настоящото подчертаваме отново готовността си да съдействаме и за в бъдеще на експертите на Комисията при осъществяване на контрол върху работата на българската администрация и прилагането на националното и европейското законодателство свързано с обществените поръчки.
Ето защо, отчитайки гореизложеното и в отговор на Вашите писма, в изпълнение на решение на управителния съвет на ИПАИ и регламента на проучването, чрез настоящия Междинен доклад №1 представяме кратката информация, включваща актуални към настоящия момент[6] данни свързани с възлагането на обществени поръчки в България и констатации на нашите експерти, формирани при изпълнението на национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, с целите и задачите на което сте запознати.
В раздел „Общи данни от междинния доклад“ е записано, че „експертите на организацията констатират наличие на нормативно установен[7] сложен за възприемане и прилагане от българските общини правен режим, регулиращ процесите на планиране, подготовка на документации за участие, съгласуване на проекти на документи, провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Констатацията се доказва от изследването на определен брой получени анкети, попълнени от представители на общините, участващи в проучването.“
Изброени са най - фрапиращите случаи на установени затруднения и нарушения на общини при приложението на ЗОП.
Отбелязано е, че състоянието[8] на действащата в България правна уредба, по данни на възложителите изправя по-малките общини пред сериозни правни проблеми, с които последните не притежават ресурс да се справят, без повишаване на разходите или ползването на външни юридически консултации.
Констатацията се доказва от изследването на определен брой получени анкети, попълнени от представители на общините, участващи в проучването. Посочени са най-фрапиращите случаи на установена липса на експертен ресурс при определени общини.
Включени са данни за установено от проучването неправилно прилагане на разпоредбите на ЗОП и действащото европейско законодателство, което е посочено като един от най-честите източници на грешки при усвояването на средства от европейските структурни фондове и разходване на средства от националния бюджет.
Обосновано е от какви данни се доказва констатацията (изброени са множество публични покани по Глава осма „а“ от ЗОП) отправени към потенциални участници от различни общини, които също са посочени в доклада.
Отбелязано е, че малко български общини полагат усилия да създадат ефективна превенция насочена към предотвратяване на нарушения и въвеждане на допълнителни мерки повишаващи степента на сигурност и прозрачност при възлагането на обществени поръчки. Посочено е от какви данни се доказва констатацията като са изброени общините, при които не са установени механизми на превенция, повишаващи степента на сигурност и прозрачност при възлагането.
Доклада съдържа данни за това, че голямата част от българските общини приемат формално вътрешните си правила, за да „спазят фиктивно“ изискванията на чл.8б от ЗОП, задължаващ възложителите да уредят планирането, организацията на провеждането на процедурите, възлагането на обществените поръчки и контролът върху изпълнението на сключените договори за обществени поръчки. Посочени са най-фрапиращите случаи на общини с установени тежки проблеми в действащите вътрешни правила приети на основание чл.8б от ЗОП.
Разгледана е и демонстрираната от българските общини липса на желание за сътрудничество, отсъствие на автокритичност и нежелание да преразгледат установени негативни практики, в резултат на което е почертан логичния извод за недостъпност на общинските ръководства и администрацията, поради липса на ефективна комуникация и желание за отваряне към сътрудничество с неправителствения сектор. Посочено е от какви данни се доказва констатацията като са изброени общините, при които е установено това положение.
Посочено е разделението на българските общини в пет основни групи, съобразно данните от проучването:
І-ВА ГРУПА ОБЩИНИ: Общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата са възприели добри практики и са предприели допълнителни мерки, насочени към подобряване работата на администрацията, свързана с приложението на ЗОП.
Изброени са общините попадащи в тази група.
За тези общини е характерно, че ръководствата им са приели вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, върху които наблюдението продължава в хода на проучването. Кметовете на тези общини са планирали мерки, целящи да доведат подобряване работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, за което са уведомили ИПАИ. При изследването на тези общини в хода на проучването са установени въведени добри практики по прилагането на ЗОП.
Изброени са общините с въведени добри практики по прилагането на ЗОП и тези с приети вътрешни правила в пълно съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП и европейското законодателство.
ІІ-РА ГРУПА ОБЩИНИ: Общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им демонстрират желание за подобряване работата на администрацията, свързана с прилагането на ЗОП и на този етап от проучването са планирали определени мерки, които се очаква да доведат до установяването на добри практики, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Действията на тези общини все още се проследяват от експертите на организацията.
Изброени са общините попадащи в тази група.
Отбелязано е, че за изброените по-горе общини е характерно, че са декларирали писмено намерението си да приемат или вече са приели вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Върху дейността на тези общини наблюдението от експертите на ИПАИ продължава в хода на проучването. Кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за планирани мерки, имащи за задача да доведат подобряване работата на администрацията и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП. При тази група общини в хода на проучването са установени въведени или от ръководствата им са изразени намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП, но по някои основни въпроси на мерките, представляващи положителни практики още се очаква допълнителна информация или се изследва ефекта.
Изброени са общините декларирали намерение за въвеждане на добри практики и допълнителни механизми подобряващи работата по прилагането на ЗОП и тези с приети вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП и европейското законодателство.
ІІІ-ТА ГРУПА ОБЩИНИ: Български общини, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им декларират стремеж към въвеждането на положителни практики, но към настоящия момент липсват подобни, поради което наблюдението върху тях продължава активно в рамките на проучването.
Изброени са общините попадащи в тази група.
Посочено е, че за тази група общини е характерно, че ръководствата им са декларирали нееднократно намерение да приемат вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, но към настоящия момент това не е сторено. Поради горното наблюдението върху работата на тези общини продължава активно в хода на проучването. Някои от кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за намерението си да планират, за да въведат или вече са въвели мерки, целящи да подобрят работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, а други общински ръководства не са планирали мерки насочени към подобряване на работата им по прилагането на ЗОП. При изброените по-горе общини само са декларирани намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП, но към настоящия момент такива не са установени от експертите на организацията като ефективно въведени и действащи. Тези общински ръководства вероятно наистина възнамеряват да подобрят работата си, но поради различни причини към настоящия момент намеренията им продължават да са на ниво декларация за наличие на желание - без са предприети реални действия по изпълнение на необходимите мерки, за които експертите на ИПАИ да са уведомени.
Изброени са: общините декларирали намерение за въвеждане на добри практики и допълнителни механизми подобряващи работата по прилагането на ЗОП; общините декларирали нееднократно намерение да приемат вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, но неприели такива до настоящия момент и общините непланирали въвеждането на ефективни добри практики и допълнителни механизми подобряващи работата по прилагането на ЗОП.
ІV-ТА ГРУПА ОБЩИНИ: Общини, за които в хода на проучването са установени порочни практики при възлагането на обществени поръчки; ръководствата им не предприемат мерки, насочени към повишаване степента на ефективно и законосъобразно прилагане на ЗОП; при които липсват вътрешни правила приети в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП или са приети формално такива правила, поради което не предвиждат ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки; не изразяват собствена позиция по констатираните нередности от Сметната палата и Агенция за държавна финансова инспекция, за да избегнат или намалят риска общината да бъде посочена в обобщения доклад от проучването като възложител на обществени поръчки и бенефициент по донорски програми, финансирани със средства от Европейския съюз, който не спазва принципите и нормите на ЗОП и европейското законодателство.
Изброени са общините попадащи в тази група.
Посочено е, че за тези общини е характерно, че ръководствата им или не са декларирали намерение или са декларирали готовност преди много време (очевидно формално) да приемат вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, предвиждащи ефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки. Предвид това наблюдението върху работата на тези общини продължава интензивно в хода на проучването. Някои от кметовете на тези общини са уведомили ИПАИ за планирани мерки, целящи да подобрят работата на общината и повишаване на експертния капацитет на служителите при планирането, организацията и възлагането на обществени поръчки, както и при осъществяването на контрол върху изпълнението на сключените договори в резултат от възлагането по реда на ЗОП, а други не са планирали никакви мерки насочени към подобряване на работата им по прилагането на ЗОП. При повечето от изброените по-горе общини в хода на проучването, към настоящия момент не са декларирани намерения за въвеждане на добри практики по прилагането на ЗОП. Тези общински ръководства може и да желаят да подобрят работата на администрациите си, но поради различни причини към настоящия момент не са декларирали подобно намерение, нито са предприети действия по въвеждане на необходимите мерки.
Изброени са: общините, при които са установени порочни практики при приложението на ЗОП, ръководствата на които не предприемат ефективни мерки, насочени към повишаване степента на ефективно и законосъобразно прилагане на ЗОП; при които липсват вътрешни правила съответстващи напълно на изискванията на чл.8б от ЗОП или са приети формално такива правила съдържащи неефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки; общини, чиито вътрешни правила са в критично състояние и не съответстват на изискванията на чл.8б от ЗОП, поради което съдържат неефективни механизми за планиране, за подготовка на документации за участие, за съгласуване на проекти на документи, за провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки; общини декларирали намерение да приемат вътрешни правила в съответствие с изискванията на чл.8б от ЗОП, но неприели такива до настоящия момент; общини непланирали въвеждането на ефективни добри практики и допълнителни механизми подобряващи работата по прилагането на ЗОП.
V-ТА ГРУПА ОБЩИНИ: Възложители по смисъла на ЗОП, за които в хода на проучването се установи, че ръководствата им не участват в проучването или са преустановили участието си, в резултат на което се налага логичния извод за недостъпност на ръководството и администрацията на общината, поради липса на ефективна комуникация. При тези общини на практика се установи липса на желание за повишаване ефективността на работата на администрацията, респективно прозрачността при възлагането на обществени поръчки, поради което констатираните нередности от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция ще бъдат включени в окончателния доклад от проучването така, както са отразени в одитните доклади и финансовите инспекции на контролните органи. С други думи именно тези общини ще обособят групата на недобросъвестните възложители на обществени поръчки и бенефициенти по донорски програми, финансирани със средства от Европейския съюз, които не спазват принципите и нормите на ЗОП.
Изброени са общините попадащи в тази група.
Посочено е, че за изброените по-горе общини е характерно, че ръководствата им не участват в проучването или са преустановили участието си, в резултат на което се налага логичния извод за недостъпност на ръководството и администрацията, поради липса на ефективна комуникация. При тези общини на практика липсва желание за повишаване ефективността на работата на администрацията, респективно прозрачността при възлагането на обществени поръчки, поради което констатираните нередности от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция ще бъдат включени в окончателния доклад от проучването така, както са отразени в одитните доклади и финансовите инспекции на контролните органи. Именно тези общини ще обособят групата на недобросъвестните възложители на обществени поръчки и бенефициенти по донорски програми, финансирани със средства от Европейския съюз, които не спазват принципите и нормите на ЗОП, установени в рамките на проучването. Предвид това наблюдението върху работата на тези общини продължава интензивно. Изброените по-горе общински ръководства е възможно и да желаят да подобрят работата на администрациите си, но към настоящия момент не са декларирали такова намерение, нито са предприети действия по въвеждане на подобни мерки.
Получаването на документи от общините във връзка с проучването продължава до 17,30 часа на 20.07.2012г.
Заместник-председател на Координационния съвет на работната група, Лушка Няголова
