ПРЕДСЕДАТЕЛЯ
НА КОМИСИЯ ПО КОНСТИТУЦИОННИ И
ПРАВНИ ВЪПРОСИ
Г-Н МИЛЕН МАТЕЕВ
Народно събрание на Република България
гр. София, пл. „Народно Събрание”№2
ПРАВНО СТАНОВИЩЕ
от
Институт за правни анализи и изследвания,
със седалище и адрес на управление в град Бургас, област Бургаска,
ул. „Цариградска” № 24, ет.4, офис № 8,
пререгистрирано в Търговския регистър и регистър на юридическите лица с нестопанска цел воден от Агенция по вписванията към министъра на правосъдието под ЕИК 175633210,
представлявано от Председателя на управителния съвет Петър Бакърджиев
Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс, вносител Министерски съвет, вх. № (сигнатура) 47-202-01-13 от 08/03/2022г.
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ,
Във връзка с предстоящото разглеждане и приемане на Закон за изменение и допълнение на Гражданско – процесуалния кодекс (ЗИДГПК), след като Управителния съвет на представлявания от мен Институт за правни анализи и изследвания се запознаха с представения от Министерски съвет Проект на Закон за изменение и допълнение на Гражданско – процесуалния кодекс (ЗИДГПК), от името на Институт за правни анализи и изследвания изразявам следното становище:
Управителният съвет на Институт за правни анализи и изследвания Ви обръща внимание, върху факта, че при изготвянето на правителствения законопроект на Закон за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс (ЗИДГПК), не е спазена нормативно установената в Закона за нормативните актове (ЗНА) процедура.
При внимателното изследване на законопроекта в цялост се установява, че не са изложени мотиви, налагащи отклонение от правилото на чл. 26, ал. 4 от ЗНА предвиждащо, че срокът за предложения и становища по проектите, публикувани на портала за обществени консултации е не по-кратък от 30 дни. Налага се да Ви припомним, че изключение се допуска единствено в изключителни случаи и при изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада. Настоящият случай очевидно не е такъв.
На следващо място, постъпилите в рамките както на вътрешноведомственото съгласуване, така и по време на общественото обсъждане на законопроекта предложения, не са отразени, нито възприети, а са отхвърлени без какъвто и да било коментар – тоест напълно бланкетно и механично вносителя на законопроекта ги е неглижирал, без да излага обосновани мотиви за това.
В този смисъл, така предложеният законопроект е внесен за обсъждане и гласуване в Народното събрание в резултат на една опорочена и незаконосъобразна процедура.
I. Видно от приложената към законопроекта справка за отразяване на постъпилите предложения и становища от обществените консултации по проект на закон за изменение и допълнение на гражданския процесуален кодекс, нито едно от постъпилите предложения не е прието или отразено в законопроекта и мотивите към него.
1. Липсва обосновка, съобразно изискването на чл. 26, ал. 5 от ЗНА защо вносителят на законопроекта счита постъпилия в портала за обществени консултации коментар, че мотивите към законопроекта не са съобразени с принципите необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, установени в чл. 26 от ЗНА, за неоснователен. Изобщо не е коментиран въпросът по какъв начин е осигурено спазването на тези принципи. Неясни за обществеността и професионалната гилдия остават мотивите на вносителя за действителната причина и необходимост от въвежданата промяна в процесуалното представителство на държавата.
Ето защо на първо място приемаме, че със законодателното изменение са нарушени принципите за изработването на нормативни актове.
На практика, липсват мотиви за законодателните изменения, не е извършена и предварителна оценка на въздействието чрез дефиниране на проблем в законодателството.
По становището за необоснованост на законодателната промяна не са изложени никакви допълнителни съображения, а единствено са преповторени твърденията, посочени в мотивите към проекта на акт и в частичната оценка на въздействие. Мотивите не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В тях не се съдържат причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Не е приложена и справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието.
Извършеният преглед на практиката на държавите от ЕС не обосновава причините за законодателното изменение. Нещо повече, потвърждава правилото, че в преобладаващия брой от случите /в 7 държави/ държавата се представлява от министъра на финансите. Едва в две държави, посочени в мотивите и оценката на въздействие, представителството се осъществява от министъра на правосъдието. На фона на изложените от самия вносител факти, буди недоумение каква е истинската причина за предлаганите изменения.
2. По същия начин: бланкетно и без посочване на каквито и да е аргументи се отхвърля направената бележка за необоснованост на приложената към проекта частична предварителна оценка на въздействието. Какъв е ясно определеният проблем, който следва да бъде решен? Прегледът на практиката на процесуалното представителство в различни европейски държави не показва наличие на проблем. Точно обратното, доказва, че в повечето държави процесуалното представителство на държавата се осъществява от министъра на финансите.
Считаме, че извършената предварителна оценка на въздействието не съдържа дефинирани проблеми в действащата правна уредба и не отразява очакваните резултати от прилагането на акта, ако бъде приет, съобразно изискването на чл. 19 и 20 от ЗНА и чл. 16 от Наредбата.
Още повече, че липсва изобщо анализ на какви данни и доказателства се базира предложението съобразно изискването на чл. 4 от Наредбата. Не е извършен комплексен експертен анализ на промените в изпълнение на чл. 4, ал. 1 от Наредбата. Не се постига и целта, заложена в чл. 3, ал. 2 от Наредбата оценката на въздействието да гарантира, че предлаганата нормативна промяна съответства на целите на предложената или реализираната промяна в регулирането на обществените отношения.
В заключение: налага се извод, че предложението е самоцелно и не преследва решаването на някакъв практически или нормативен проблем. Точно обратното, мотивите и целите на законодателя са неясни, като от тях не може да се направи логично предположение за какво ще служи, и всъщност кое налага, предложената промяна в процесуалното представителство на държавата. Подобна съществена, но в същото време необоснована, законодателна промяна нарушава изискванията за предвидимост и правна сигурност, които са съществени компоненти от принципа на правовата държава.
Конституционният съд нееднократно е акцентирал върху тези проявления на принципа на правовата държавата. Така с Решение № 10 от 03.12.2009 г. по к.д. № 12/2009 г. КС постановява, че принципът на правовата държава изисква от законодателя да бъде последователен и предвидим. Изработването на предложените промени е в противоречие с чл. 26, ал. 1 от ЗНА, тъй като е извършено при явно и съществено незачитане на принципите на обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, които са израз на началата за предвидимост и сигурност, а оттам и на принципа на правовата държава. КС е отрекъл подобен начин на законодателна дейност като е посочил, че същата не трябва да се ръководи от случайни фактори и силата на властта и че привидното спазване на конституционните изисквания за законодателния процес е недостатъчно – вж. Решение № 4 от 04.07.2013 г. по к.д. № 11/2013 г. Принципът на правовата държава важи в еднаква степен за органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власти, както и за всички правни субекти. Парламентът, в качеството му на законодателен орган, изразяващ волята на суверена, също е длъжен да се съобразява с Конституцията и законите на страната, в това число и ЗНА (Решение № 11 от 06.07.1999 г. по к.д. № 7/99 г. и Решение № 1 от 08.01.2014 г. по к.д. № 22/2013 г.).
3. На следващо място, липсва обосновка съобразно изискването на чл. 26, ал. 5 от ЗНА за неприемане на постъпилите в портала за обществено обсъждане аргументи в подкрепа на евентуалната несъвместимост в един орган – министъра на правосъдието, на функции и компетентност в сферата на съдебната власт от една страна и функции по процесуално представителство на държавата като равнопоставена страна в съдебните производства пред национални съдилища, от друга.
Вместо това бланкетно са цитирани/копирани нормативни актове – Закон за администрацията, ЗСВ и Конституцията на РБ и механично са посочени правомощията на министъра на правосъдието. Не е извършен конкретен анализ на възможността за колизия между правомощията на министъра на правосъдието в сферата на съдебната власт (може да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи; участва в професионалната квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите) и представителството на държавата от министъра на правосъдието като равнопоставена в производството страна. Не е посочено по какъв начин ще се гарантира принципа за независимостта на съда от министъра на правосъдието. В тази насока бланкетно са посочени чл. 8 и чл. 117 от Конституцията на РБ, които прокламират разделението на властите и независимостта на съдебната власт от изпълнителната власт. Прокламирането на разделението на властите и на независимостта на съдебната власт от изпълнителната не е достатъчна гаранция за реализирането на същите в отделните съдопроизводства/ по всяко конкретно дело.
В стандартите за независимост на съдебната система, публично достъпни на http://www.vss.justice.bg/root/f/upload/20/Standarts-2018.pdf се посочва следното: „При дефиниране на понятието „независимост на съдебната власт“ следва да се има предвид, че в обхвата на неговото съдържание се включва независимостта на съдебната власт като цяло и независимостта на отделния съдия, и да се прави ясно разграничение между обективната и субективна независимост на съдебната система и на магистрата. Независимостта на съдебната система като цяло е необходимо, но не е достатъчно условие за независимостта на съдията. Индивидуалната независимост може да бъде засегната от външна намеса и въздействие на държавните институции, обществените организации, медиите и гражданите, и от вътрешни влияния в рамките на съдебната власт. Обективната независимост е свързана с начина, по който на практика са организирани съдебните структури, докато субективната независимост се свързва с възприемането на съдебната власт от страна на различни заинтересовани групи, и от ползвателите на услугите на съда и съдиите.“ Ето защо, считам че с предложеното законодателно изменение – представителството на държавата да премине към министърът на правосъдието, не е отчетена опасността от накърняване на индивидуалната независимост и субективната безпристрастност на съдията, разглеждащ дело, страна по която е министърът на правосъдието.
Горепосоченото е в съответствие и с един от основните критерии за оценка на независимостта, посочен от ЕСПЧ – „дали органът създава видимост за независимост“. Външната видимост може да е от значение, за да се прецени дали един съд може да се смята за независим, както изисква член 6, § 1 (Sramek v. Austria, § 42). Относно видимостта за независимост гледната точка на една от страните е важна, но не е определяща; определящо е дали опасенията на заинтересованата страна може да се смятат за „обективно обосновани“ (Sacilor-Lornimines v. France, § 42). В този смисъл макар министърът на правосъдието като представител на изпълнителната власт да не разполага с преки контролни правомощия по отношение на правораздавателната дейност на съдилищата, такива могат да бъдат осъществени косвено чрез конституционно закрепените му правомощия, описани в чл. 130в от Конституцията на Република България. Съгласно цитираната разпоредба именно министърът на правосъдието предлага проект на бюджет на съдебната власт и го внася във Висшия съдебен съвет; може да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи и участва в организирането на квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите. Съгласно чл. 130б от КРБ заседанията на пленума на Висшия съдебен съвет се председателстват от министъра на правосъдието, който не участва в гласуването, като министърът на правосъдието може да присъства на заседанията и на съдийската и прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, отново без да участва в гласуването.
Въз основа на конституционната уредба, правомощията на министъра на правосъдието са допълнително развити в Закона за съдебната власт (ЗСВ), където съгласно чл. 368 от ЗСВ взаимодействието между съдебната власт и изпълнителната власт се осъществява чрез министъра на правосъдието и администрацията на Министерството на правосъдието, а чл. 369 от ЗСВ изрично прогласява, че министърът на правосъдието осъществява правомощията си, определени в Конституцията, чрез дейностите, предвидени в този закон. Насоките на това взаимодействие са посочени в чл. 370, ал. 1, сред които: съдебна дейност (т. 1), професионална квалификация (т.3), управление на имуществото на съдебната власт (т.6), дейности във връзка с изготвяне проект на бюджет на съдебната власт (т.7).
Така например, конкретното проявление на конституционно закрепеното правомощие на министъра на правосъдието по чл. 130в, т. 3 от КРБ (да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи) са разпоредбите на чл. 169, ал. 3, т. 5 и чл. 173, ал. 2 и ал. 3 от ЗСВ, съгласно които министърът на правосъдието може да прави предложение за назначаване на председател на съд с изключение на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд. За позициите на председатели на върховните съдилища пък може еднолично да прави предложения за кандидатури. Съгласно чл. 304 от ЗСВ министърът на правосъдието може да отправя предложение до съответната колегия на ВСС за поощрение на съдии, прокурори и следователи по реда на глава петнадесета от ЗСВ. Освен поощрения, министърът на правосъдието има право по силата на чл. 312, ал. 1, т. 4 от ЗСВ да отправя предложение за образуване на дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор и следовател, административен ръководител и заместник на административен ръководител на съответен съд или прокуратура.
Видно от гореизложеното, министърът на правосъдието разполага с широки правомощия по отношение на кадровата политика и кариерното израстване и развитие на магистратите и по-конкретно на съдиите от редовите съдилища. Това поставя съдиите, които ще разглеждат делата заведени от и срещу държавата с процесуален представител министъра на правосъдието, в особено положение на зависимост и несъмнено би могло да повлияе върху задължението им да изпълняват функциите си безпристрастно и да отсъждат по вътрешно убеждение и съвест. По този начин неимоверно ще бъде нарушен принципът на независимост на съдебната власт и на равнопоставеност на страните в процеса, което ще даде още по-негативен отзвук върху вече формираното от години негативно обществено мнение относно работата на съда и на прокуратурата. Безспорно е, че по дела от особен интерес никой съдия не би могъл да отсъжда напълно безпристрастно под страх, че страната, в чийто ущърб евентуално би отсъдил, би могла да поиска образуването на дисциплинарно производство срещу него, както и обратното – знаейки че министърът на правосъдието може да го предложи за заемане на ръководна позиция или за поощрение и награда, неимоверно съдията ще бъде по-благосклонен да пренебрегне интересите на другата страна, която претендира защита на свои накърнени права.
Широките правомощия на министъра на правосъдието спрямо бюджета на съдебната власт от друга страна представляват още един механизъм, по който последният може да влияе върху безпристрастието на съдиите, като по този начин същите ще бъдат принудени да решават тенденциозно делата си в полза на държавата, представлявана от министъра на правосъдието.
Нарушаването на принципите за обективна и субективна независимост и безпристрастност на съда може да обоснове съществено нарушение на правото на Европейския съюз и на правото на справедлив съдебен процес, залегнало в разпоредбите нa чл. 6, пар. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, чл. 47, пар. 2 Харта на основните права на ЕС и чл. 6 от Договора за Европейския съюз. С цитираните разпоредби е гарантирано правото на всеки на справедливо и публично гледане на неговото дело от независим и безпристрастен съд.
II. Важно е да се отбележи също така, че съгласно предложената редакция на новосъздадената в чл. 32 от ГПК точка 5 се предвижда възможността ръководителите на държавните учреждения, от чиито незаконосъобразни актове, действия или бездействия са причинени вреди, както и от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни длъжностни лица, включително и за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове, упълномощени от министъра на правосъдието, в случаите по чл. 31, ал. 1.
Проблемите тук са няколко: от една страна държавните органи, които съгласно предложената т. 5 ще бъдат упълномощавани от министъра на правосъдието се явяват заинтересовани страни. Същите не са идентифицирани като такива, поради което не са предварително запознати с предложения законопроект, а оттук и са лишени от правото да вземат становище по него, както и да го съгласуват в рамките на законоустановената за това процедура.
На следващо място, посочената разпоредба силно стеснява кръгът от дела, по които законният представител на държавата ще може да упълномощава други държавни органи – това са единствено дела, свързани с реализирането отговорността на държавата за вреди, настъпили вследствие на незаконосъобразни актове действия или бездействия на органа или негови длъжностни лица, които производства така или иначе към настоящия момент се разглеждат по реда на специалния закон ЗОДОВ, където изрично е уредена процесуалната субституция на държавата. В този смисъл новосъздадената т. 5 не предлага положение, различно от досега съществуващото. По силата на новопредложената редакция за министъра на правосъдието няма да е налице законово основание да упълномощава например служители на Националната агенция за приходите (НАП) и Агенция „Митници“ (АМ) да представляват държавата по дела, свързани със защитата на държавния интерес в наказателни производства за престъпления срещу данъчната и митническата системи. В по-голямата си част, служителите на НАП и АМ осъществяват процесуалното представителство на държавата както в досъдебната, така и в съдебната фаза на наказателното производство в случаите на извършено престъпление срещу данъчната или митническата системи, в които случаи е ощетен държавния бюджет. Досега същите са били упълномощавани от министъра на финансите на общо основание като служители в структурата на второстепенните разпоредители с бюджет към министъра на финансите.
Видно е, че горепосоченият тип дела не са такива, в които е налице незаконосъобразен акт, действие или бездействие на държавен орган по смисъла на новата т. 5, поради което настоящата редакция не би позволила на министъра на правосъдието да упълномощи посочените органи да осъществяват процесуалното представителство на държавата, съответно да защитят в оптимална степен интересите на държавния бюджет.
III. В хода на общественото обсъждане на законопроекта, е постъпило и предложение процесуалното представителство на държавата пред Съда на ЕС също да бъде прехвърлено от МвНР към МП. Същото е отхвърлено, като неотносимо към конкретната обществена консултация.
Считаме, че отхвърлянето на направеното предложение освен необосновано и нелогично, е в разрез с идеята за концентрация на процесуалното представителство в един орган, каквато идея се твърди, че се преследва с предложените промени. Още повече, че следвайки логиката за концентрация в един орган на изпълнителната власт на цялото представителство на държавата, най-обосновано е предлаганата концентрация да се съсредоточи в представителя на държавата, който осъществява общото ѝ представителство пред правораздавателните органи в страната. Т.е. напълно логично е министърът на финансите да концентрира и специфичните дейности по представителството на държавата пред СЕС и ЕСПЧ.
Ето защо, Управителния съвет на Институт за правни анализи и изследвания апелира да отхвърлите и не приемете предложените изменения, което ще спести вече изложените проблеми, които ще бъдат предизвикани от действието на предложените текстове в проекта за ЗИДГПК.
С уважение,
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА УПРАВИТЕЛНИЯ СЪВЕТ
09.03.2022г., гр. София
(име, подпис и печат)
ВАЖНО!
При използване на горния текст в съвкупност, или на части от него, УС на ИПАИ, Ви препоръчва да се запознаете и спазвате Условията за ползване на интернет сайта –www.ipai-bg.eu.
ИПАИ си запазва правото при необходимост да изменя и допълва горния текст.
Авторски права © Институт за правни анализи и изследвания.
Всички права са запазени © Институт за правни анализи и изследвания.