ОПАК – проблеми и рискове пред програмата

Като илюстрация за това, може да послужи факта, че преди пет месеца Центърът за наблюдение на обществените поръчки (ЦНОП) на ИПАИ установи, че при изготвянето на документациите за участие в обществени поръчки, възложителите допускат различни нарушения на ЗОП и приложимата нормативна база. Не се редки случаите, в които администрацията, изпълняваща проекти финансирани чрез тази програма, не се съобразяват със становищата на Управляващия орган. Наблюдаваните обществени поръчки са свързани с изпълнението на проекти, финансирани с подкрепата на Оперативна програма "Административен капацитет" 2007-2013г. По повод тези констатации експертите на ЦНОП, в началото на месец ноември 2014г., изпратиха писмени уведомления до директора на Управляващия орган на ОП“АК“ (УО на ОП“АК“) и тогавашния служебен вицепремиер Илияна Цанова. До настоящия момент е получен само отговора на директора на УО на ОП“АК“, а становище на бившия вицепремиер Цанова (и на вицепремиера Дончев) по представените проблеми, вероятно изобщо не е съставяно, въпреки проведените множество разговори с различните представители на кабинета и администрацията. Това наложи проследяване в дълбочина на проблемите, свързани с дейността на ОП“АК“, успоредно с което бе осъществяван и паралелен мониторинг върху възлагането на обществени поръчки, финансирани от проекти изпълняващи се с подкрепата на ОП“АК“. В хода на този процес бе извършен сравнителен анализ на изискванията, насочени към изпълнението на програмата и ситуацията, в която функционира този финансов инструмент. Проучването на ЦНОП установи, че в някои от случаите проблемните документации за участие в обществени поръчки са изготвяни от външни консултанти, а техните пропуски са се превърнали в недостатъци на работата на възложителя, за което последния ще бъде санкциониран от УО на ОП“АК“, носейки пряка отговорност за нередностите. Множество възложители бяха предупредени за евентуалните негативни последици от нарушенията на изискванията на ЗОП, които на този етап вече са факт. Като един от примерите в този смисъл може да бъде даден уволнения преди няколко дни изпълнителен директор на Агенция по вписванията, който също бе допуснал системни и съществени нарушения на правилата за провеждане на обществени поръчки, въвеждайки непозволени условия в документациите за участие в няколко важни за агенцията обществени поръчки. Заместник – министърът на правосъдието Петко Петков още през ноември разпореди незабавна проверка по сигнала на ИПАИ, която прерасна в инспекция на Главния инспекторат към МС, след заповед на премиера. Във връзка със сигналите но ЦНОП относно констатираните нарушения, по информация изпратена от Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и социално приобщаване“, Европейската комисия е приела за сведение и е подложила на анализ резултатите от осъществения мониторинг на ЦНОП върху провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки, която по-рано бе изпратена до ЕК. Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и социално приобщаване“ уведомява ЦНОП, че очаква разяснение от българското правителство по един от установените проблеми, а аргументите на ИПАИ ще бъдат използвани при кореспонденцията с ИА“ОСЕС“ за планирането на проверки на национално ниво, от една страна, а от друга, получените данни ще подпомогнат оценката на адекватността на предприетите корективни действия от властите в България.

Писмото получено от ЕК в началото на месец февруари, предпостави изследването на поставените по-горе въпроси, и извършването на анализ на правната рамка и на стратегическите документи на ЕК, което показа, че службите на Комисията, въз основа на приложимото право на ЕС са разработили няколко общи документа, предназначени за държавите-членки, съдържащи технически указания към колегиалните и другите органи, ангажирани с наблюдението, контрола и/или с изпълнението на Европейските структурни и инвестиционни фондове. В тези документи са развити начините на тълкуване и прилагане на правилата на ЕС в областта. Целта на разработените от ЕК насоки е да дадат обяснения, и някои необходими тълкувания на посочените правила на службите на Комисията, с цел улесняване изпълнението на програмите. С разработените препоръки всъщност се изпълнява и задачата – да бъдат насърчавани добрите практики в ЕС. Другата цел на изготвените от ЕК указания, е да се даде възможност на държавите–членки (НОО, УО и СО) да получат практически насоки, относно съответните отговорности по отношение на процедурата за определяне, както и относно изготвянето на доклада и становището, които се изискват съгласно член 124 от ОПР и член 21 от ЕТС, приложими за ЕСИФ (с изключение на ЕЗФРСР). Указанията, които ЕК е подготвила, поставят в светлината на вниманието някои специфични особености, приложими по отношение на програмите по ЕТС. Рамковия документ е съпроводен от образец на нарочно съставен контролен лист, използването на който се препоръчва от ЕК, като инструмент за УО и СО в хода на изготвянето на описанието на СУК и за НОО с цел улесняване и документиране на неговата работа. По отношение на този образец е изрично посочено, че може да бъде пригоден така, че да вземе предвид всички специфични особености на СУК на съответната държава–членка[3].

От анализът на изготвените от ЕК указания до държавите – членки се оказва, че съдържат ясната препоръка, държавите – членки да се запазят съществуващите елементи на сегашните системи, когато последните работят добре[4]. В останалите случаи ЕК препоръчва, при докладвани високи нива на грешки или системи, оценени в категории 3 или 4, да се пристъпи към укрепване на СУК. Идеята на това предложение е да се надгражда върху увереността, която вече е получена през периода 2007–2013г., и да се избягва целенасочената промяна или подмяна на системи на работа, които функционират добре и са доказали своята ефективност през изминалия програмен период. В изпълнение на тази препоръка се очаква държавите-членки да запазят същите УО, които са работили в периода 2007–2013 година, тъй като увереността относно ефективността и начина на работа на тези органи вече е била получена, както от оценката за съответствие, така и от одитите, които са били извършени по отношение на функционирането на системите в тези органи.[5] За пълнота на изложението трябва да се отбележи, че в това отношение в разпоредбата на член 124, параграф 2 се посочва, че когато НОО стигне до заключението, че част от СУК е по съществото си същата, като през програмния период 2007–2013 година, и че съществуват одитни доказателства за ефективното ѝ функциониране през този период, НОО има правото да изведе заключението, че съответните критерии са изпълнени, без да извършва допълнителна одитна дейност и без да допълнителни проверки на тази система. Според становището на ЕК, това ще доведе до повишаване на ефективността на одитната дейност, необходима за процеса на определяне, а степента на разчитане трябва да бъде оповестена в одитния доклад или в одитното становище. Предвидено е така също по отношение на новите критерии, а именно процедурите за управление на риска и мерките за борба с измамите, както и  по отношение на процедурите за изготвяне на декларацията за управлението и/или годишното обобщение и/или годишните отчети и процедурите за гарантиране на надеждността на данните, свързани с показателите, етапните цели или напредъка на съответната програма, свързани с постигането на нейните цели, да бъде извършвана необходимата одитна дейност, за да се оцени съответствието само в тези неизследвани области.

Оказва се, че службите на ЕС въз основа на приложимото право на Общността са изработили още един практически инструмент, в помощ на одиторите при оценката на функционирането на СУК, създадени от държавите-членки за програмите по ЕСИФ[6]. Целта на изготвените Указания за ЕК и държавите-членки, относно обща методология за оценяване на системите за управление и контрол в държавите членки, е да бъде осигурен и въведен в действие практически инструмент в помощ на одиторите при оценката на функционирането на СУК, създадени от държавите-членки за програмите по ЕСИФ (с изключение на ЕЗФРСР). Указанията са съставени при съобразяване с препоръките, които са били в сила за периода 2007—2013 г., и със заключенията на работна група, в състава на която са включени служители от одитните служби на ГД „Регионална и урбанистична политика“, ГД „Заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Морско дело и рибарство“. Препоръките са – установена референтна рамка по отношение на тълкуването на ключовите изисквания, които трябва да се използват; разясняване на критериите за оценка, които трябва да се използват за всяко ключово изискване; предоставяне на насоки за извеждане на изводи за всяко ключово изискване и по органи; предоставяне на насоки за достигане до цялостно заключение за СУК (или част от системата) на програма или група програми, като се вземат предвид всички съществуващи смекчаващи фактори или компенсиращи механизми за контрол.

Анализът извършен от ЦНОП на ИПАИ показва, че последните предприети стъпки от страна на администрацията на Министерския съвет (МС) са свързани с изготвянето на проект на постановление (ПМС), чрез което ще бъде реализирано прехвърлянето на над 40 щатни бройки от Министерство на финансите (МФ), в администрацията на МС – не се предвижда прехвърлянето на всички служители на програмата. Мерките са свързани със старта на работата на новата оперативна програма „Добро управление“. Предприетите действия на правителството са свързани с прехвърлянето в МС на повече от служителите в дирекция ОП“АК“ в МС, което може да се превърне в предпоставка за разпиляване на административния капацитет на програмата, поради неяснота кои служители на програмата няма да бъдат прехвърлени, респективно ще бъдат освободени от работа. Предвид изложеното до тук, логично възникват въпросите – това ли са най-адекватните действия и тези политики на кабинета съобразени ли са с указанията на ЕК, изпратени до държавите – членки и в частност с препоръката на ЕК да се запазят съществуващите елементи на сегашните системи, когато е установено, че работят добре? Най-логичният отговор на този въпрос е отрицателният, а този извод допълнително се подкрепя от изразената оценка на ЕК, разпространена преди няколко дни, по отношение на официално признатия успех на оперативните програми "Човешки ресурси" и "Административен капацитет" и обективираща недвусмисленото положително становище на ЕК към дейността на тези програми през изминалия програмен период. Според експертите на Брюксел безспорният им успех се дължи на устойчивостта на екипите, които работят в програмите, което бе изрично подчертано в съобщението на ЕК[7].

Предприетите от правителството действия в последните няколко седмици е напълно възможно да генерират допълнителни трусове, тъй като вероятно служителите от ОП“АК“ ще обвържат начина и времето на преместването си, с усещането за липса на сигурност и страх, чийто негативен ефект допълнително ще бъде усилен от факта на намаляване на месечните възнаграждения на тази група служители, поради преместването им в МС. Съществува вероятност от масови напускания на експерти от дирекция ОП“АК“, което логично ще доведе ефекта на намаляване на оперативния капацитет на програмата, а от там и до увеличаване на риска от спиране на средствата. Другият негативен ефект от избрания от правителството подход е възможно да се прояви в загуба на средства по ОП“АК“ за 2015г., поради забавяне стартирането на одобрената програма ОП“ДУ“. Вторичният ефект на тези процеси е възможно да намери отражение във възникването на риск от загуба на средства по ОП“ДУ“, на по-късен етап, както и в невъзможност за покриване на изискванията на ЕК, насочени към момента и начина, на реалния старт на изпълнението ОП“ДУ“. Друга група проблеми стоят и по отношение на въпросите, свързани със средствата за работни заплати на служителите на дирекция ОП“АК“ и съ-финансирането на проектите на програмата, тъй като необходимия финансов ресурс е по сметките на МФ, а такъв не предвиден в бюджета на МС за тази година. Тези проблеми бяха обсъдени между експерти на ИПАИ и представители от политическия кабинет на заместник министър-председателя Бъчварова преди около седмица – непосредствено преди служебното посещение в Канада и САЩ. До настоящия момент реакция липсва.

Паралелно на развиващите се процеси в България, ЕК е формулирала своите изисквания към преливането на ОП“АК“ и към старта на ОП“ДУ“, а те са свързани със запазването на административния капацитет на ОП“АК“ и с прехвърлянето на всички служители от дирекция ОП“АК“ в новата ОП“ДУ“. Изискването на Брюксел е прехвърлянето да не е обвързано с персонален избор на експерти и със загуба на капацитет. Тези условия бяха гарантирани от предходното решение на правителството относно ОП“АК“, което предвиждаше програмата да остане и да функционира в рамките на МФ. По информация на ЦНОП на ИПАИ това решение бе възприето от ЕК като условие за гарантиране на приемственост и запазване на експертизата на ОП“АК“ с оглед факта, че материята свързана с работата на ОП“ДУ“ почти напълно припокрива приоритетите на ОП“АК“. От друга страна преместването на УО на ОП“ДУ“ от МФ в МС, беше съпроводено от поставеното от ЕК изрично условие, програмата да бъде на пряко подчинение на вицепремиера Румяна Бъчварова, която съобразно ръководения ресор, отговаря за две от основните теми на ОП“ДУ“, а именно – административна реформа и електронно управление на България. Освен това, друга група проблеми за решаване стоят и пред избора на ръководител на ОП“ДУ“, като може би най-добрия подход за решаването би се изразявал в това, изборът на ръководител на този орган да бъде направен сред експертите на ОП“АК“, тъй като по този начин би отговарял в най-пълна степен на изискванията за наличието на професионална експертиза, ако ръководителя изхожда от управленските кадри на ОП“АК“ поради притежавания емпиричен опит. Този подход би бил съобразен и с изискванията на ЕК, формулирани в Указанията за държавите–членки относно процедурата за определяне, EGESIF_14-0013.

Следващата група проблеми при дейността на ОП“АК“ са свързани със спазването на условието за спазване на принципа на конкурентния подбор при отваряне на новите схеми на програмата и избор на проекти, като според информацията на ЦНОП на ИПАИ становището на ЕК е да се избягва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на конкретни бенефициери, към каквато политика очевидно се придържа настоящото правителство. Тези нагласи са в пълен противовес с изискванията поставени от Брюксел. Анализът показва, че вероятно няма да бъде спазено и следващото условие – водещи при програмирането и изпълнение на ОП“ДУ“ да бъдат служителите на ОП“АК“, поради натупаните опит и знания, свързани с работа по програмата в изминалия програмен период. Под въпрос е поставено и изпълнението на изискването – при одобрение на ОП“ДУ“ да бъде налична и определената структурата, която трябва да разполага с изготвен наръчник за работа, одобрени системи за управление и контрол, а освен това и да е преминало през акредитацията от национални и европейски органи, за да може да стартира процеса на работа на ОП“ДУ“, без сътресения. Към настоящия момент МС все още обмисля начина, по който да бъде изградена структурата на ОП“ДУ“, като разглежданите в последните няколко дни два варианта предвиждат – в първия случай, директорът на дирекция „Добро управление“ да бъде ръководител на УО на ОП“ДУ“ и на УО на ОП“ТП“. Предвижданията включват създаването на отдел „Стратегическо управление“, отдел „Търгове и договаряне“, отдел „Мониторинг и верификация“ и отдел „Финансово управление и контрол“, към който ще бъде прикрепен  ръководителя на УО на ОП“АК“, до приключването на работата на програмата. Във втория случай се обмисля вариант, според който директорът на дирекция „Добро управление“ да бъде ръководител на УО на ОП“ДУ“ и на УО на ОП“ ТП“. Предвижда се създаването на отдел „Програмиране и договаряне“, отдел „Мониторинг и верификация“, отдел „Контрол, нередности и финансово управление“, към който ще бъде прикрепен  ръководителя на УО на ОП“АК“, до приключването на работата на програмата. Планира се създаването на отдел „Публичност и техническа помощ“. Колебанията на кабинета относно структурата на ОП“ДУ“ показват, че старта на програмата ОП“ДУ“ до средата на месец април 2015г., едва ли ще да се състои, което е възможно да произведе като негативен ефект загуба на средства през 2016г. за най-важната програма, свързана с повишаване на капацитета и усъвършенстването на работата на българската администрация и с електронното управление.

Анализът показва, че националните власти подценяват необходимостта от получаване на акредитация от ЕК на създаваната нова структура, за което от една страна са необходими няколко месеца, а от друга е възможно закъснението и проблемите, които ще провокира този процес да се превърнат в причина за загуба на средства. Тези проблеми е възможно да изиграят ролята на катализатор на нарастващото напрежение сред администрацията и бенефициерите, което да допринесе до допълнителната им демотивация за работа и за подаване на проекти. Това е напълно възможно да провокира забавянето в изпълнението на определените от ЕК като ключови стратегии, чието финансиране се предвижда да става чрез проекти по новата ОП“ДУ“. Ще бъдат поставени пред изпитание стратегията за съдебна, здравна, административна реформа, електронно управление, електронно правосъдие, както и стратегията за развитие на сектора на обществените поръчки. С оглед нееднокатните послания на различни представители на ЕК и други институции на ЕС, към властите в България, свързани с исканията за незабавно стартиране на посочените реформи, не е ясно колко негативни биха могли да бъдат последиците от неизпълнението на оправените препоръки и от забавянето на старта на ОП“ДУ“?

Описаните по-горе действия се предприемат от националните власти въпреки рисковете, които крият и вместо да се установи и изпълнява по-разумния подход –  запазване към настоящия момент на структурата на ОП“АК“ в МФ до началото на 2016г., с оглед осигуряване успешното приключване на програмата, минимизиране на риска от загуба на средства и запазване на административния капацитет – работещите в нея служители и управленски персонал. Принципно е напълно възможно успоредно със запазването на сегашното положение да се работи върху създаването на новата структура в МС (на ОП“ДУ“), а реалното запълването на щата чрез прехвърляне на служителите на ОП“АК“ да се извърши в началото на 2016г., като дотогава програмирането и договарянето на ОП“ДУ“ да се извършва от служители на ОП“АК“, при условие че то стартира и се обяви от новата структура на ОП“ДУ“ в МС. Важно условие за успех е липсата на забава за изпълнение на необходимите действия, поради нуждата от време за акредитиране на новата програма. Предимството на този вариант е, че звеното в МС ще съществува, но оперативно по изпълнението на програмата ще действа дирекция ОП“АК“, тъй като от една страна последната разполага необходимите сертификации и към момента, а от друга има административен капацитет за оценката и договарянето на проектите по мерките, които предстои да бъдат отворени. На по-късен етап и след приключване на работата на ОП“АК“, цялата дирекция е възможно да бъде прехвърлена в МС и така да бъде изпълнено условието за вливане в новата структура на ОП“ДУ“. Какво ще се случи – предстои да видим.

Разсъждавайки върху тези въпроси е необходимо да бъде отбелязано, че може би най-работещият и логичен вариант в случая, би бил да се водят преговори с ЕК, за запазването на УО на ОП“ДУ“ в структурата на МФ, тъй като само в този случай акредитирането на новата програма ще отнеме броени дни, при наличието на воля от страна на ИА „ОСЕС” за пристъпване към одобрение на СУК и наръчника на програмата. По този начин може да стартира почти веднага одобрението на проекти за новия период, изготвени от миналата година, поради правоприемството на ОП“ДУ“ и ОП“АК“. В случай, че политическото решение предполага УО на ОП“ДУ“ да бъде задължително ситуирано в структурата на МС, е възможно всички дейности, функции и администрация да се прехвърлят в там, когато получат съответните одобрения и заработят на практика. При последния вариант липсва риск от загуба на средства, гарантира се успешното приключване на ОП“ТП“ и ОП“АК“, същевременно в МС се измества и стартира дейността си ОП“ДУ“. Въпросът е – има ли все пак някой, който да е в състояние да овладее вълните от проблеми и да притежава необходимите компетенции за това?

Анализът показва, че през последния месец и половина е налице обезпокоителна тенденция, изразяваща се в забавено изпълнение на ОП“АК“, съпроводено от негативни реакции на недоволни бенефициери от подхода на налагане на масови финансови корекции с високи стойности, което положение допълнително се утежнява от демотивацията на служителите на ОП“АК“ и пречи на нормалната работа на програмата.

Предисторията показва, че през 2011г. ОП“АК“ претърпя сериозна реформа, свързана с промяна и оптимизация на структурата и начина на работа. Тогава бе извършена цялостна подмяна на ръководния състав на програмата. Промените бяха обусловени от негативен доклад на ЕК и от последвалото спиране на финансирането на ОП“АК“. След извършената промяна администрацията и управлението на програмата, на практика доказаха своята ефективност, подкрепена от полученото доверие на ЕК – неоттеглено и до настоящия момент, въпреки някои проблеми работата на програмата. Най-ясното проявление на оценката на Брюксел се изразява в одобрението на СУК, на одитните пътеки и на цялостната работа на програмата, поради което към момента не са спирани средства по програмата. Представителите на ЕК в лицето на Филип Хат са изразили пред националните власти своята подкрепа към начина на работа, което означава, че правителството следва да съобрази действията си със съхраняването на институционалната памет на ОП“АК“. Причината за съществуващата все още институционална памет в тази програма, е обстоятелството, че след реформата през 2011г. са запазени кадрите, работили от старта на програмата, което е отчетено от ЕК като доказателство за приемственост, и е получило висока оценка. Освен това Комисията в своите нарочни указания препоръчва на държавите – членки да се запазят съществуващите елементи на сегашните системи, когато последните работят добре. Въпросът е – достатъчни ли са препоръките на ЕК, или ще бъде поставено в риск, поради предстоящите рокади, функционирането на ОП“АК“ а и на ОП“ДУ“? Решението е оставено в компетенциите на националните власти, а отговорността също е тяхна.