Национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“ осъществявано от ИПАИ.
МЕЖДИНЕН ДОКЛАД
№1
Автор на междинен доклад №1:
Работна група изпълняваща национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, конституирана към Центъра за национално сътрудничество (ЦНС) на Институт за правни анализи и изследвания (ИПАИ).
Адресати на междинен доклад №1:
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ: г-жа ВИВИАН РЕДИНГ – Европейски комисар по правосъдие, основни права и гражданство – пазител на Хартата на основните права на Европейския съюз и Вицепрезидент, в отговор на Ваш референтен номер JUST A1/JC/js/D(2012) 71951;
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ: г-н МИШЕЛ БАРНИЕ – Европейския комисар за вътрешен пазар и услуги – в отговор на Ваш референтен номер ARES (2012) 766494-26/06/2012.
УВАЖАЕМИ Г-ЖО РЕДИНГ И Г-Н БАРНИЕ,
На първо място искаме да благодарим за получената подкрепа от Европейската комисия в лицето на Европейския комисар по правосъдие, основни права и гражданство – пазител на Хартата на основните права на Европейския съюз и Вицепрезидент – г-жа Вивиан Рединг – съдържаща се в писмено изложение[1] и направеното изявление[2] от Европейския комисар за вътрешен пазар и услуги – г-н Мишел Барние относно работата на нашите експерти, свързана с провеждането на национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, изпълнявано от работна група конституирана към Центъра за национално сътрудничество (ЦНС) на Институт за правни анализи и изследвания (ИПАИ).
Оценката на Европейския комисар – г-н Барние за проучването, определяща го като „важна работа“ изпълнявана от ИПАИ и „инициатива за повишаване на прозрачността в процеса на възлагане[3]“ на обществени поръчки, ни вдъхва допълнителна увереност в полезността на дейността ни и задължава в още по-висока степен нашите експерти да извършат безпристрастен, прецизен, професионален анализ на състоянието на възлагането в България, за предоставяне на Комисията.
І. ПРЕАМБЮЛ И КРАТКО ПРЕДСТАВЯНЕ.
Проучването се провежда от конституирана Работна група, в която са включени действащи български магистрати – съдии и прокурори, национални експерти по обществени поръчки, икономисти и други специалисти. Задачата на работната група е да анализира установената през последните четири години от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция негативна тенденция при възложителите на обществени поръчки, изразяваща се в действия или бездействие, допринасящи за опорочаване или нарушаване на процедурите по възлагането и изпълнение на обществените поръчки.
В рамките на проучването към 30.09.2012г. са разгледани и анализирани резултатите от 104 (сто и четири) Одитни доклада от проверки на Сметна палата на Република България, данните от 390 (триста и деветдесет) Финансови инспекции извършени от органите на Агенция за държавна финансова инспекция. При провеждането на проучването освен тези документи са анализирани, получени по повод изследването 126 бр. анкети, попълнени от представители на общините участващи в изследването; 632 бр. публични покани за възлагане на обществени поръчки (институт въведен с промяната на ЗОП на 26.02.2012г.); 117 бр. вътрешни правила приети от кметовете на български общини на основание чл.8б от ЗОП; 39 бр. писма за предприети мерки за подобряване работата на администрацията на българските общини, свързана с прилагането на ЗОП и възлагането на обществени поръчки, участващи в проучването; проведени са общо 100 работни срещи с представители на различните общини, с които в рамките на проучването са проведени над 216 часа телефонни разговори.
Чрез приетия регламент на изследването е създаден механизъм, който дава възможност на възложителите попадащи в групата проверявани от органите на българските власти възложители на обществени поръчки, при дейността на които са констатирани нередности от Сметна палата и Агенция за държавна финансова инспекция, да изложат вижданията си, мотивирано да отхвърлят констатациите, да обосноват липсата на съдържащите се в докладите на контролните органи нарушения, да представят допълнителни документи, резултати от решени съдебни спорове по повод издадените наказателни постановления от проверките, с което да създадат разумна увереност, че констатираните нередности са отстранени, или че не отразяват напълно коректно обективната действителност. Предприетите действия от възложителите и предоставените становища и документи са анализирани от експертите на организацията.
ІI. ПРАВНА РАМКА.
Проучването се изпълнява от Центъра за национално сътрудничество на ИПАИ в резултат от постъпило писмено искане и прието решение на Управителния съвет на организацията, обективирано в т.3 от Протокол №26/30.10.2011г., съставен в резултат от проведеното двадесет и пето редовно заседание на управителния орган на ИПАИ. Изпълнението на проучването е част от приетата „Стратегия за развитието на Институт за правни анализи и изследвания 2009-2012г.“, поради което неговото изпълнение съответства на целите на организацията съдържащи се в чл.7 от Устава на ИПАИ. Изследването съответства напълно на механизмите за реализация на целите на организацията посочени в чл.8 от Устава на ИПАИ, а неговото изпълнение е съобразено изцяло с условията за разходване на средства от организацията съдържащи се в чл.9 от Устава на ИПАИ и чл.2, чл.3, чл.4 и чл.8 от Правилата и реда за извършване на общественополезна дейност от ИПАИ. Управителния съвет на ИПАИ приема, че изпълнението на Програма ІV от Стратегия 2009-2012: „Утвърждаване върховенството на закона 2009-2012“ Мярка 2: „Независим обществен мониторинг“, Проект №1 „Прозрачно управление на публичните ресурси от държавната администрация“ и Проект №2 „Прозрачно управление на публичните ресурси от общините“, както и изследването „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“, ще допринесе за гарантиране на прозрачност при възлагането на обществени поръчки в България, което е системен проблем от национално значение, предизвикващ често полемики в публичното пространство.
ІІI. КОНСТАТИРАНИ ПРОБЛЕМИ ОТ ПРОВЕРКИТЕ НА АДФИ И СМЕТНА ПАЛАТА:
От анализа върху констатациите на контролните органи се установява, че разпространението на нарушенията при обществените поръчки като негативно явление продължава да нараства успоредно с увеличаването на размера на средствата, които се разпределят чрез обществени поръчки, в това число и средства от кохезионните фондове на Европейския съюз. Отдавна е известен на цялата общественост в България фактът, че чрез обществените поръчки се реализират голяма част от плащанията с произход – финансовите фондове на ЕС. Механизмът на обществените поръчки е основния способ за възлагане и изпълнение на проекти в тази област, което обуславя нарастването на разпределяните средства и повишаването на корупционния натиск в сектора. Този ефект е усилен от задълбочаващата се икономическа криза, която катализира интереса към тези обществени отношения, увеличавайки значително напрежението сред участниците в процедурите и тяхната неудовлетвореност при неуспех. Отдавна в публичното пространство на България е ескалирало силно усещането, че обществените поръчки са основен инструмент за поддържането на политическата корупция, което е една от причините за спада на доверието към политическите партии и правителствените и общински институции.
В национален мащаб се оказва, че над шестдесет процента от проведените процедури по реда на ЗОП и НВМОП(сега отменена), според данните на АДФИ за 2010г. и над седемдесет процента от проведените процедури по реда на ЗОП и НВМОП(сега отменена), според данните на Сметната палата за 2010г. са опорочени поради липсата на необходимото внимание или компетентност при прилагането на изискванията на нормативната база от възложителите на обществени поръчки.
В над половината (58%) от проведените обществени поръчки в страната за 2010г. са установени нарушения от АДФИ, който проблем се повтаря поредна година и това го прави повече от обезпокоителен. През 2011г. са опорочени 60% от общо проверените през годината 1368 обществени поръчки на стойност 1,5 млрд. лв. Значителни нарушения са установени при проверката на дейността на възложителите и в предходните години (2009г., 2008г., 2007г. и т.н., както и 2009г., 2010г., 2011г. и 2012г.).
Областта на тези обществени отношения отново е в графата „рискови области“, поради открити от АДФИ и Сметна палата сериозни злоупотреби при възлагането на обществени поръчки в национален мащаб. Данните от извършените проверки на Сметна палата са още по-обезпокояващи, тъй като според тях между 70 и 85% от провежданите обществени поръчки са открити нарушения, като най-често те са свързани с опит за манипулиране на самата поръчка. През последните четири години при извършени от експертите на Сметна палата проверки на 5500 процедури за възлагане на обществени поръчки на обща стойност 5 млрд. лв. са констатирали административни нарушения в над 60% от случаите.
От проучването извършвано от ИПАИ при усвояването на средства от еврофондовете, респективно при организиране и провеждане на обществените поръчки, свързани с европари се констатират същите данни, както и при обществените поръчки, свързани с усвояване на средства от общинските или държавния бюджет. По данни на правителството на 156 български общини са наложени финансови корекции поради нарушения при процедурите свързани с изпълнението на европроекти, които стигнаха размера на 43,298 698 милиона лева (към 30.09.2012г.). Повече от две трети от тях са заради нарушения при подготовка на обществените поръчки и поради залагане на дискриминационни условия – обезпокоителна тенденция при възлагането, която продължава да се увеличава.
Констатациите от докладите на АДФИ и Сметна палата, относно нарушенията на ЗОП се потвърдиха в хода на изследването при разглеждане на документации за участие в обществени поръчки.
Най честите нарушения констатирани в хода на проучването са:
1. разделяне на обществените поръчки в нарушение на чл.15, ал.6 от ЗОП;
2. смесване на критериите за подбор с критериите за оценка на офертите;
3. въвеждане на неясни и неточни методики за оценка, в които липсват оценъчни скали при критерий „икономически най изгодната оферта“, в случаите, когато някои показатели не могат да се оценят с математическа формула – в противоречие на чл.37, ал.2 от ЗОП;
4. немотивирани протоколи на комисията, особено когато последните предлагат за отстраняване определени участници от процедурата и когато не приемат писмените обосновки по чл.70 от ЗОП;
5. липса на кратко описание на офертите, когато критерият за оценка на офертите е „икономически най изгодната оферта“- в противоречие на чл.71, т.4 от ЗОП;
6. наличие на дискриминационни условия и необосновани ограничения в изискванията към участниците;
7. несъответствия между изискванията, посочени в обявлението и в документацията за участие в процедурата;
8. нарушения при провеждането на процедурата, подробно описана в чл.68 – 70 от ЗОП;
9. нарушения при конституиране на комисията, когато не са включени членове, които имат необходимата професионална квалификация и опит в съответствие с предмета на обществената поръчка, в резултат на което комисията не може да се нарече експертна и да изпълни възложената й задача да оцени професионално представените оферти, и други нарушения.
В резултат на извършените от АДФИ проверки за 2010г. са установени 2 250 нарушения при 807 обществени поръчки на стойност 1,2 млрд. лв. От констатациите за 2011г. става ясно, че при 821 процедури за обществени поръчки на стойност 1,1 млрд. лв. АДФИ е констатирала 2458 нарушения за 2011г. От проверки извършвани в общините през 2010г. са установени 1 392 нарушения при 440 процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност 555 млн. лв., а за 2012г. – 1 440 нарушения при 492 процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност 693 987 001 лв., поради което за четвърта година българските общини водят първенството по нарушения на ЗОП.
Освен това за 2010г. са установени 206 случая на непроведени процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност над 72 000 000 лв. при наличие на основания за това, а при финансовите инспекции за 2011г. са констатирани и 358 случая на непроведени процедури за възлагане на обществени поръчки на стойност 228 003 883 лв.
Най-много непроведени процедури през 2010г., въпреки необходимостта от провеждането им са установени в общини (118 случая) и в търговски дружества с държавно участие в капитала (42 случая), през 2011г. пак в общините са установени 167 случая на непроведени процедури на стойност 43 333 029 лв. Най-голям брой на непроведени процедури при наличие на основание за това през 2011г. са установени на територията на областите: София град – 113 процедури за 148 711 029 лв.; Варна – 40 процедури за 19 506 055 лв.; Бургас – 35 процедури за 6 732 033 лв.; Пловдив – 21 процедури за 13 547 739 лв.; Стара Загора – 14 процедури за 14 793 426 лв. и др.
От началото на годината (26.02.2012г.) е в сила променения ЗОП, който предизвика критиките на бизнес организациите, според които приетите промени няма да решат основните проблеми на процедурите. С промените в ЗОП се въведе нов механизъм за предварителен контрол върху възлаганите обществени поръчки от АОП, който цели да дисциплинира системата и да намали обжалванията. Въведе се и нов институт – публичната покана по реда на Глава осма“а“от ЗОП. Тези механизми към настоящия момент не може да се твърди аргументирано, че дават необходимия резултат. Нещо повече – публичните покани разкриха още по-широки възможности за нарушения и злоупотреби, вместо да постигнат обратния ефект.
Нарушенията, които допускат възложителите в страната ни условно могат да се разделят в три категории:
1. Изцяло незаконно проведени и възложени обществени поръчки;
2. Обществени поръчки, за които липсват достатъчно доказателства, че са законно проведени и възложени;
3. Обществени поръчки, които могат да бъдат приети като незаконни поради липсата на доказателства, за тяхната законосъобразност.
ІV. ОБЩИ ДАННИ.
В изпълнение на решението на Управителния съвет на ИПАИ, резултатите от изследването чрез Центъра на международна дейност на организацията ще бъдат изпратени на Европейския комисар за вътрешен пазар и услуги-Мишел Барние отговарящ за прилагането на законодателството на ЕС в областта на вътрешния пазар, на Европейския комисар за междуинституционалните отношения и администрацията -Марош Шефчович и Еврокомисаря по правосъдие, основни права и гражданство – пазителят на Хартата на основните права на Европейския съюз- Вивиан Рединг, а след това и на националните компетентни органи.
Проучването е израз на стремежа на неправителствения сектор, чрез упражняването на публичен независим мониторинг, да бъдат преодолени придобилите системен характер проблеми свързани с планирането, провеждането, възлагането и изпълнението на обществените поръчки, в национален мащаб. Идеята е прозрачността при възлагането и изпълнението на обществените поръчки в България, да бъде превърната във водещ принцип. Една от задачите поставени пред изследването е да бъдат дефинирани пропуските и нарушенията в практиката на възложителите и действащото законодателството. Планирано е чрез изследването да се набележат и предложат способи за преодоляването на съществуващите порочни практики и нарушения на действащото законодателство, а при необходимост и да се предложат законодателни промени. Ще бъдат проследявани и типичните корупционни нарушения при възлагането на обществени поръчки, с цел чрез адекватни мерки предложени от организацията да бъдат решени съществуващите проблеми. Прокуратурата на България все по-често образува предварителни производства, в резултат на които е търсена наказателна отговорност от възложителите за допуснатите груби нарушения на закона. Случаите на одитиране на тези дейности от страна на органите на ЕК в България очакваме да се увеличават, поради смущаващите данни от предварителното проучване.
V. МЕЖДИННИ ДАННИ.
Междинни изводи и констатации на работната група, предвид етапа на провежданото национално проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“:
1. Експертите на организацията констатират наличие на нормативно установен[4] сложен за възприемане и прилагане от българските общини правен режим, регулиращ процесите на планиране, подготовка на документации за участие, съгласуване на проекти на документи, провеждане на процедури и контрол върху изпълнението на сключени договори за обществени поръчки, който не установи ефективни гаранции, осигуряващи спазването на основните принципи на възлагането – равнопоставеност, публичност, прозрачност и предвидимост в действията на възложителите.
Най-фрапиращите към 30.09.2012г. случаи на установени затруднения при приложението на ЗОП са констатирани във връзка с дейността на общините: Септември, Дългопол, Сухиндол, Роман, Джебел, Момчилград, Лом, Велинград, Лесичово, Панагюрище, Пещера, Брезник, Перник, Асеновград, Карлово, Куклен, Марица, Исперих, Главиница и Нова Загора – общо 20.
Най-инициативните към 30.09.2012г. общински ръководства, предприели мерки за преодоляване на констатираните в хода на проучването съществуващи затруднения и проблеми при приложението на ЗОП, управляват общините – Белоградчик, Гурково, Крумовград, Криводол, Котел, Мездра, Стражица, Сунгурларе, Сатовча и Хисаря – общо 10.
Най-консервативните към 30.09.2012г. общински ръководства, които чрез бездействие въпреки оказаната помощ не предприемат ефективни мерки за преодоляване на констатираните в хода на проучването съществуващи затруднения и проблеми при приложението на ЗОП, управляват общините Септември, Дългопол, Сухиндол, Роман, Джебел, Лом, Велинград, Лесичово, Панагюрище, Пещера, Брезник, Перник, Асеновград, Карлово, Куклен, Марица, Исперих, Главиница, Нова Загора – общо 19.
Най-непрозрачните за проучването общински ръководства към 30.09.2012г., които не предпр