Скандално Криминално Анализи
гореща точка - европа
06.01.2017
ЕК: Можем да караме и без български еврокомисар
14.07.2016
ЕСП: Институциите на ЕС трябва да улеснят участието на бизнеса в обществени поръчки виж всички
гореща точка - българия
27.01.2017
Петър Бакърджиев: ЕК ни казва, че десет години в България е все същото
06.01.2017
ЕК: Липсата на български еврокомисар не е проблем виж всички
час пик
06.07.2016
Правителството обеща за 2018-а: Електронни обществени поръчки и подписки за референдум
16.06.2016
Еврокомисията е спряла плащанията за биоземеделие и фотоволтаици виж всички
съобщения
СРСНПБ-1369/05.04.2016г.
Съобщение във връзка с предстоящо обучение на ръководители и служители на училища и педагогическите специалисти от област Бургас
23.12.2016
Съобщение, във връзка с предстоящо обучение на ръководителите на училища и педагогическите специалисти в област Бургас виж всички
анализи
29.08.2016
Трудности при ползването на Единния европейски документ за обществени поръчки
29.03.2016
Как се променят правилата за търговете с новия ЗОП? виж всички
публикации
06.04.2016
След "Досиетата Панама" ще последва още по-голям скандал в Европа
05.04.2016
Във Варна пак пуснаха спряна обществена поръчка за 120 млн. лв. виж всички
ЧАС ПИК / Анализи
« назад към списъка 01.10.2015
За един противоречив опит за реформа на административното правосъдие


Проектът за промени в АПК има добри идеи, но съдържа редица текстове, които противоречат на конституцията, казва авторът Васил Петров - съдия в Софийския районен съд, докторант по административно право и процес в ЮФ на СУ "Св. Кл. Охридски"

За един противоречив опит за реформа на административното правосъдие
Център за информационно и административно обслужване на ИПАИ, office@ipai-bg.eu

Преди седмица в Народното събрание е внесен законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и на редица други закони. Според вносителите му, той цели да модернизира, ускори и опрости административния (и данъчния) процес. Законопроект е мащабен, като част от предложенията му вече предизвикаха противоречиви коментари сред юристите.

 

Добрите предложения

Проектът цели да ускори разглеждането на делата от административните съдилища и ВАС и има много добри предложения в тази насока:

-въвежда се електронното призоваване и се подобрява уредбата на връчването на съобщения и призовки.

-въвеждат се кратки срокове, в които се отлагат и насрочват някои дела.

-касационните производства се разглеждат като правило не в открито, а в закрито заседание. Така маса еднотипни касационни дела без правна сложност ще могат да се "ликвидират", без да се налага призоваване на страните в открити заседания.

-урежда се, и то по един добър начин, институтът на мълчаливото съгласие, който е изцяло в полза на гражданите и бизнеса срещу бездействащата администрация.

-премахват се ненужните седемчленни състави на ВАС, които досега разглеждаха предложенията за отмяна на влезли в сила решения на петчленни състави, като те се заместват с петчленни.

 

Същевременно в предлаганите изменения и допълнение на кодекса се срещат доста спорни предложения, част от които коментирам по-долу.

 

Противоконституционни предложения

В параграф 44 е предвидено създаването на ново правило, според което: "Събирането на доказателства се изчерпва в производството пред първата инстанция, включително и когато административният акт по силата на закона се оспорва пред несъдебна инстанция, чието решение се обжалва само пред касационна съдебна инстанция по реда на този кодекс".

По този начин на практика несъдебните юрисдикции (най-вече Комисията за защита на конкуренцията) ще станат господари на фактите по правния спор, така че жалбоподателите, които впоследствие търсят защита срещу решението на юрисдикцията, няма да могат да оспорят фактическите изводи на несъдебния орган, нито да искат събирането на нови доказателства. Това е противоконституционно. С решение № 6 от 11.11.2008 г. по к.д. № 5 от 2008 г. Конституционният съд допусна принципно да съществуват несъдебни правораздавателни органи, но само ако "последната и решаващата дума относно спазването на правата и законните интереси на гражданите и на юридическите лица и разрешаването на правни спорове ... принадлежи на съда", а това е възможно само ако съдът, който контролира акта на особената юрисдикция, може да провери не само дали правилно е приложен законът, но и дали са установени действителните факти по случая.

 

С параграф 106 от проекта е предвидено, че в Закона за държавния служител актовете на назначаване на държавния служител и за прекратяване на правоотношението му няма да се наричат вече "административни актове", както пише в действащите разпоредби на този закон, а съответно "акт за назначаване" и "акт за прекратяване" и съответно ще подлежат на обжалване пред административния съд, а не пред ВАС. Целта на авторите на проекта е съвсем ясна – като "прекръстят" акта, той да престане да бъде индивидуален административен акт (по същия начин, по който средновековните монаси кръщават свинското риба, за да могат да го хапнат по време на пости). По този начин, доколкото актът за прекратяване на правоотношението на държавния служител се издава, в много голям брой случаи, от министър, няма да подлежи задължително на оспорване пред ВАС като първа инстанция и подсъдността ще може да се "свали" на ниво Административен съд - София град. Този начин на разсъждения е неправилен. Чл. 125, ал. 2 от Конституцията предписва, че пред ВАС като първа инстанция се оспорват "актовете на Министерския съвет и министрите", а не само "административните актове на Министерския съвет и министрите".  Без значение е дали ще кръстим заповедта за прекратяване на правоотношението на държавния служител в Закона за държавния служител "административен акт", "акт за прекратяване" или "уволнителна заповед" - щом е издадена от министър, тя може да са обжалва само пред ВАС.

 

Следваща група изменения засягат държавните такси по административни дела. Въвеждат се пропорционални такси при касационното обжалване по дела срещу актове с материален интерес. Увлечението на авторите на проекта по пропорционалните такси достига дотам, че се предлага да бъде създадена нова ал. 2 на Закона за защита на конкуренцията, според която независимо от внесените други държавни такси, страните заплащат и държавна такса за касационно обжалване на решенията на Административен съд София - град в размер на четири процента върху размера на наложената от КЗК глоба или имуществена санкция.

Без никакво значение е, че тази тежка и голяма държавна такса ще се заплати в края на процеса от загубилата страна. Недопустимо е, когато един правен субект бива заплашен от налагане на публично наказание (в случая глоба или имуществена санкция), той да бъде принуден да заплати държавна такса и то пропорционална. Това е форма на допълнителна държавна репресия срещу преследвани административнонаказателно правни субекти, която противоречи на Конституцията. Не по-малко противоконституционно би било предложение, че при неуспешно обжалване от страна на осъдения подсъдим на лишаване от свобода той ще трябва допълнително да излежи и 4% над наложеното му от първата инстанция наказание лишаване от свобода. Държавна такса за обжалването на наказание, ако изобщо е допустима, не може да бъде пропорционална, защото това ограничава достъпа до правосъдие по дела, по които жалбоподателят е заплашен от наказание.

 

Предложения в противоречие с принципите на административното правосъдие

Проектът в параграф 41 предвижда по делата, по които ВАС е първа инстанция, той да заседава в състав от един съдия, чието решение подлежи на касационно оспорване пред тричленен състав на ВАС. Само в случаите, в които ВАС е първа и последна инстанция, или ако се атакува акт на колективен орган пред ВАС, той заседава в тричленен състав. В последния случай решението му подлежи на касация пред петчленен състав, както е досега. Видно е, че се цели "разтоварване" на съдиите от ВАС чрез намаляване на броя на съдиите, които участват в разглеждането на делата, подсъдни на ВАС като първа инстанция, от 3+5=8 както е сега, на 1+3=4. Това изменение не може да бъде определено като подобрение. Досега никога върховен съд, дори и по административни дела, не е решавал еднолично дела. Функцията на първата инстанция е преди всичко правилното установяване на фактите по спора, а едва ли може да се поддържа, че по делата, родово подсъдни на ВАС - а тук са делата срещу административни актове на Министерския съвет, министри и др., споровете са толкова прости от фактическа страна, че да ги разглежда само един съдия. Същевременно намалява се "представителността" на касационния състав. Петима съдии представляват понастоящем половин или една-трета от съдиите от едно отделение, докато трима съдии по същество представляват само един състав от отделение, чието решение има много по-малка тежест и не може да служи за ръководство на практиката.

С параграф 43 от проекта е предвидено в нова ал. 3 на чл. 170, че съдът "не е длъжен да напътва страните за разпределението на указаната в този член тежест на доказване", а това е тежестта на доказване по първоинстанционните дела за оспорване на административни актове.

С това правило се прави голяма стъпка към възприемане на чисто състезателното начало в процеса, което бе отречено дори по граждански дела с приемането на Гражданския процесуален кодекс от 2008 г. По административни дела важи принципът на засиленото служебно начало, тъй като страните в производството са гражданинът и организацията, от една страна, и администрацията, която се предполага да има надмощно положение, от друга. Разкриването на обективната истина за подлежащите на доказване факти е особено важно за наличието на законосъобразно действаща администрация, което е целта на съдебния контрол върху актовете и действията на органите на изпълнителната власт.

Но кой е "губещият" от това предлагано правило? От напътствие за тежестта на доказване не се нуждаят страните по делата, които могат да си позволят висококвалифицирана адвокатска помощ. От напътствие се нуждаят "малките хора" по хилядите "безинтересни" спорове, които пълнят съдебните зали на първоинстанционните съдилища и от които се цели да бъде облекчен ВАС. Прочее, това правило не бива да бъде възприемано.

 

Проектът предлага създаване на чл. 257а, с който да се даде възможност на всяка страна по приключило дело да иска постановяване на решение за уеднаквяване на практиката на дадено отделение на ВАС, ако отделните състави на отделението имат различна практика по приложението на закона. Посочено е, че такова решението за уеднаквяване на практиката се постановява без мотиви и с мнозинство от съдиите в това отделение. Предложението звучи на пръв поглед демократично (дава се възможност на страни по дела да искат уеднаквяване на практиката). Звучи и прагматично и ефективно като процедура (не се пишат мотиви на тълкувателно решение, не се спазва относително дългата процедура за постановяване на тълкувателно решение, а бързо се отстранява противоречивата практика). Следва обаче да се има предвид, че разпределението на делата по материя в отделните отделения се решава еднолично от председателя на съда, а не от Пленума му и е в известна степен произволно, както и че има 8 отделения във ВАС и е много по-лесно да се установи неправилна или спорна съдебна практика сред 1/8 от съдиите на ВАС, отколкото сред мнозинството от съдиите във ВАС. Проблем е и, че никъде не е предвидено тези "мини-тълкувателни решения" да се публикуват, а това прави съдебната практика непрозрачна.

Никога досега отделение на върховен съд у нас не е имало правомощието да постановява тълкувателни актове. Това винаги е било в правомощието на Пленума на върховната инстанция или на обособена колегия в рамките на съда, която обема няколко отделения. Вместо да се предвиждат такива нови тълкувателни органи, следва да се активизира тълкувателната дейност на ВАС, броят на образуваните тълкувателни дела на година на който се брои на пръстите на едната ръка. Сравнението с ВКС, който в последните години решава по 10-15-20 тълкувателни дела на година, не е в полза на ВАС.

 

Предложения, които може да увредят интересите на гражданите и организациите

В параграф 104 от проекта се предвижда изменение в ДОПК, според което решението на административния съд по дела, по които се обжалват установени с ревизионния акт публични вземания до 5000 лв., когато ревизионният акт е издаден на физически лица, и до 25000 лв., когато ревизионният акт е издаден на юридически лица, е окончателно. С това изменение на практика се премахва достъпа на граждани на страната и на дребния бизнес до ВАС по голям брой данъчни дела. След като се признава, че данъчните дела са едни от най-сложните от фактическа и правна страна, как е възможно да се поддържа, че тези дела трябва да бъдат решавани в редица случаи еднолично от регионален административен съдия, без възможност за касационна проверка от ВАС и при неизбежната опасност от формиране на противоречива практика по множество въпроси?

 

Обосновката е натовареността на съдиите във ВАС. Съдиите във ВАС сега са действително много натоварени -  един данъчен съдия от ВАС годишно е докладчик по около 200-220 дела (не само данъчни). Но също например един съдия от ВАС на Царство България е решавал в края на 30те години на 20 век средно по 306 дела, и то без да ползва компютър, който да съхранява готови за copy-paste мотиви по еднотипни дела и без помощта на съдебни помощници, които да пишат проекти за съдебни актове. Независимо от много високата натовареност на съдиите от ВАС законодателят тогава не е сметнал за разумно да лиши гражданите и дребния бизнес от достъп до касационна инстанция по данъчни дела с никак немалък материален интерес. Търсени са други начини за облекчаване на натовареността на съда.

 

Пак в същия параграф се предвижда, че независимо от внесените други държавни такси за обжалване на ревизионния акт страните заплащат и държавна такса за касационно обжалване, която е пропорционална и е в размер на четири процента. Независимо, че таксата се заплаща от загубилата делото страна след постановяване на окончателното съдебно решение, тази такса ще има значителен негативен ефект за достъпа до правосъдие на гражданите и организациите. Очевидно авторите на проекта изхождат от нуждата за разтоварване на ВАС от дела и от представата, че делата, по които се атакува административен акт с определен материален интерес, са особен вид дела, аналогични като интерес за жалбоподателя от някое гражданско или търговско дело, при което таксата за завеждане е също пропорционална. Тази аналогия не е изцяло издържана - ако едно юридическо лице иска да предяви иск за някакво вземане, но няма средствата да плати цялата държавна такса по иска или не е сигурно дали ще спечели делото, то може да предяви частичен иск. Но един адресат на ревизионен акт не може да подаде частична жалба, с която да оспори сега само част от размера на данъчното задължение.

 

Сегашните държавни такси по административни дела наистина са много ниски и трябва да има увеличаване на таксите за касационно оспорване, така че таксата за обжалване да не е половината от първоинстанционната такса, каквато е традицията у нас, а да бъде по-голяма и то в пъти от първоинстанционната такса. Но по-разумно е според мен таксата да е проста, т.е. в твърд размер, а не пропорционална на интереса по делото. Противното сериозно може да заплаши достъпа до правосъдие.

 

Как да се разтовари ВАС?

След толкова критики е редно да изложа и собствено предложение за това как да се облекчи натовареността на съдиите от ВАС.

 

Предлагам, като едно от средствата за облекчаване работата на ВАС, по делата, които са подсъдни на ВАС като първа инстанция, да се премахне касацията. Едноинстанционността е била правилото в периода 1912-1948 г. при оспорването за отмяна на административни актове – важал е принципът "Касация върху касация (отмяна) не може" и тогава никой не е смятал, че се нарушават правата на гражданите или че не се предоставят гаранции за сериозно правосъдие, още повече от върховен съд.

 

От друга страна, ВАС трябва да заседава по тези дела в петчленен състав, като може, когато съставът прецени, че делото не повдига никаква правна или фактическа сложност, да реши да заседава в тричленен състав. Така бързо и лесно ще се ликвидират масата спорове по уволнения на държавни служители, извършени от министри, оспорвания на глоби, санкции и принудителни административни мерки, наложени от КЗК, КЗД, КЗЛД и др. Спестява се работата на трима първоинстанционни съдии, спестява се и една инстанция време и усилия на страните и съда, като гаранцията за правилност на решението остава – в крайна сметка пак петима върховни съдии ще се произнесат по правния спор. В големия брой случаи споровете от фактическа страна се свеждат до тълкуването и преценката на писмени доказателства, което може да стане и в една инстанция.

 

Съществуването на възможност за обжалване вътре в рамките на ВАС води до абсурдни резултати, в случаите, в които касационният петчленен състав се раздели с 3:2 гласа и отмени решението на първоинстанционния тричленен състав - така с гласовете на трима съдии се решава спор в противоречие със становището на други петима. Ако се премахне касацията вътре в рамките на ВАС, това се избягва, а същевременно се запазва гаранцията за произнасяне от авторитетен съдебен състав.

 

В заключение - законопроектът съдържа множество добри идеи за подобряване на административния процес и облекчаване натовареността на ВАС, но съдържа и редица спорни предложения, които следва да бъдат преосмислени./ Капитал