Еврофондове Публични покани Становища Приложение на ЗОП Обществени поръчки Практика на Съда на ЕС Практика на КЗК Перспективи Нередности Сметна палата АДФИ Стената на срама
гореща точка - европа
06.01.2017
ЕК: Можем да караме и без български еврокомисар
14.07.2016
ЕСП: Институциите на ЕС трябва да улеснят участието на бизнеса в обществени поръчки виж всички
гореща точка - българия
27.01.2017
Петър Бакърджиев: ЕК ни казва, че десет години в България е все същото
06.01.2017
ЕК: Липсата на български еврокомисар не е проблем виж всички
час пик
06.07.2016
Правителството обеща за 2018-а: Електронни обществени поръчки и подписки за референдум
16.06.2016
Еврокомисията е спряла плащанията за биоземеделие и фотоволтаици виж всички
съобщения
СРСНПБ-1369/05.04.2016г.
Съобщение във връзка с предстоящо обучение на ръководители и служители на училища и педагогическите специалисти от област Бургас
23.12.2016
Съобщение, във връзка с предстоящо обучение на ръководителите на училища и педагогическите специалисти в област Бургас виж всички
анализи
29.08.2016
Трудности при ползването на Единния европейски документ за обществени поръчки
29.03.2016
Как се променят правилата за търговете с новия ЗОП? виж всички
публикации
06.04.2016
След "Досиетата Панама" ще последва още по-голям скандал в Европа
05.04.2016
Във Варна пак пуснаха спряна обществена поръчка за 120 млн. лв. виж всички
ЗОП- БЮЛЕТИН / Обществени поръчки
« назад към списъка 29.07.2016
ИПАИ приключи Националното проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“


Докладът от проучването е предаден на Европейската комисия

ИПАИ приключи Националното проучване „Криза в системите за възлагане, изпълнение и контрол на обществените поръчки в България“
Център за информационно и административно обслужване на ИПАИ, office@ipai-bg.eu
 Окончателният доклад от Проучване № EU-EC-ILAR-PP-2011-2016 е изпратен на Еврокомисарите Вера Йорукова (Правосъдие, потребители и равнопоставеност между половете), Елжбета Бенковска (Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП), Пиер Московиси (Икономически и финансови въпроси, данъчно облагане и митнически съюз) и Маргрете Вестегер (Конкуренция).

Докладът съдържа анализ на често допусканите грешки при подготовката, възлагането и изпълнението на обществени поръчки в България. Извършен е и анализ на развитието на правната рамка, регулираща обществените поръчки. Целта е да се подчертаят констатираните от експертите на ИПАИ грешки и нередности в сектора на обществените поръчки, както и да насърчи добрите практики. Докладът предоставя общата картина на обществените поръчки в България и адресира препоръки, отразявайки най-добрите практики, констатирани от извършеното наблюдение на сектора. Данните от доклада могат да бъдат тълкувани, анализирани и използвани при вземането на управленски решения, свързани с развитието на европейската и на националната правна рамка в сектора. Обществените поръчки в България бяха наблюдавани в периода 2012-2016г., тъй като тяхната подготовка, възлагане и изпълнение са ключови моменти при реализацията на всички публични разходи и инвестиции на само в България, а и в Европейския съюз. Това е основната причина, поради която системата на обществените поръчки играе важна роля за ефективното използване на европейските структурни и инвестиционни фондове. Голямата част от средствата в тези фондове се изразходват именно чрез механизма на обществените поръчки.

Заключението на доклада подчертава, че през последните години поради финансовата криза възлагането на обществени поръчки се превърна в основен източник за работа за фирмите в България, чрез който всъщност правителството насърчава пряко частните инвестиции и оказва съществено влияние върху процесите по създаване на работни места. От друга страна системата на обществените поръчки в България играе важна роля за ефективното използване на европейските структурни и инвестиционни фондове, тъй като средствата от посочените фондове се изразходват именно чрез механизма на обществените поръчки. Това са само малка част от доказателствата за важността на обществените поръчки и влиянието им върху българската икономика. За това правилното, точното, законосъобразно и системно прилагане на правилата на ЕС за възлагане на обществените поръчки в България има първостепенно значение за всички предприятия и за гражданите не само на България, но и за гражданите на целия ЕС. Създаването и гарантирането на условия за лоялна и честна конкуренция, за публичност, прозрачност и ефективен контрол при планирането, подготовката, възлагането и изпълнението на обществени поръчки се превърнаха в основен проблем на правителството в България. Този проблем генерира огромно обществено недоволство, защото въпреки множество неуспешни опити за установяване на адекватна нормативна рамка, която да доведе до ефективно, законосъобразно и прозрачно разходване на публичните средства, провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки в България остава под въздействието на силен корупционен натиск. В резултат на това тези обществени отношения остава в графата „рискови области“ в докладите на АДФИ и СП, които констатират сериозни злоупотреби при възлагането на обществени поръчки.

С измененията на ЗОП , в сила от 01.07.2014 г., се създадоха по-добри условия за увеличаване на прозрачността и се въведе механизъм за осъществяване на предварителен контрол върху някои от възлаганите обществени поръчки, осъществяван от АОП. Основната цел на измененията на закона бе да се регламентират по-точно и ясно правата и задълженията на всички правни субекти, участващи в процедурите за възлагане на обществените поръчки, и в резултат на това да намалеят обжалванията на решенията на възложителите. Въпреки направените промени обаче, начинът по който се възлагаха обществените поръчки в България продължи да генерира обществено недоволство, заради подхода на администрацията при прилагане на правилата за възлагане на обществените поръчки.

В тази връзка Европейската комисия препоръча и изиска от българското правителство да направи сериозни реформи в областта на обществените поръчки, но въпреки това нередностите и нарушенията при провеждането на процедурите за възлагане обществените поръчки продължават да се възпроизвеждат неудържимо пред очите на българските граждани. Заради начинът на работа на администрацията в тази област сред повечето участници в процедурите е трайно установено подозрението за повсеместно прилагане на прикрити комбинации с корупционен характер. Това възприятие отдавна се е превърнало в трайна нагласа на българското обществото и възниква автоматично само при споменаването за обществена поръчка.

В началото на 2016г. напрежението сред българското общество по тази тема продължи да се нагнетява, тъй като старта на обсъждането в Народното събрание на проекта на новия ЗОП бе белязан от скандали. Реакцията на бизнеса и на част от неправителствения сектор по внесения проект на ЗОП подсказаха, че преодоляването на съществуващите проблеми в областта на обществените поръчки няма да се състои с разпоредбите на новия закон, докато борбата с корупцията не се превърне в държавна политика. Макар, че непрекъснато се актуализират нормативните антикорупционни правила в България и се изработват и промотират различни антикорупционни стратегии и програми, за съжаление същите остават без ефективно приложение от компетентните български органи. Активните действия на правителството в тази област най-често са обосновани и/или свързани с Мониторинговите доклади на Европейската комисия за напредъка на България по Механизма за сътрудничество и проверка. Същевременно през последните години корупционният натиск върху българските държавни и общински служители се усили значително, поради задълбочаващата се икономическа криза, която катализира високия обществен интерес към обществените поръчки, увеличи значително напрежението сред участниците в процедурите и нивото на тяхната неудовлетвореност при неуспех. В общественото съзнание в България се затвърди усещането, че обществените поръчки са основния инструмент за поддържането на политическата корупция. Това е една от първостепенните причини за спада на доверието към политическите партии, към държавната и общинските администрации, както и една от основните причини за засилването на евро скептицизма.

Особено силна и противоречива реакция предизвика разпореждането на българския премиер, дадено чрез телевизионния екран на определени възложители да прекратят определени процедури за възлагане на обществени поръчки и вече сключени договори за изпълнение на конкретни поръчки. Посочените възложители изпълниха веднага без да се замислят разпорежданията на премиера,  въпреки че по своята правна същност тези разпореждания са нищожни и безспорно противоречат на закона. Част от българското общество възприе без възражения публичната намеса на премиера в оперативната самостоятелност на посочените възложители, но другата част от обществото бе силно възмутена от грубото потъпкване на правилата за възлагане на обществените поръчки от висшия представител на държавната власт, който по принцип би трябвало да дава пример за респект към установените норми. В резултат на това в публичните нагласи на обществото се затвърди убеждението, че голямата част от процедурите за избор на изпълнител на обществена поръчка са опорочени от нерегламентираната намеса на политическата върхушка, защото след като е възможно да се прекратява процедура за възлагане на конкретна обществена поръчка в изпълнение на разпореждане, дадено от телевизионния екран, още по-лесно е да се предопредели избора на изпълнител в изпълнение на телефонно обаждане например.

Експертите на ИПАИ отбелязват, че новият Закон за обществените поръчки не отговори на обществените очаквания и не даде отговор на голяма част от натрупаните проблеми в сектора, въпреки големите обещания на правителството. При анализ на новите правила за възлагане на обществените поръчки се установява, че те не кореспондират с мотивите за приемане на закона и не транспонират коректно разпоредбите на Директива ЕО 23/2014 и Директива ЕО 24/ 2014.

Какви са основните проблеми на новия ЗОП според доклада?

Не са предвидени никакви изисквания относно професионалната компетентност на членовете на комисията, оценяваща офертите на участниците в процедурите, което създава реална опасност от субективизъм и манипулация при избора на икономически най-изгодната оферта;

Предвиденият в закона предварителен контрол от Агенцията за обществени поръчки (АОП) върху процедурите, финансирани с евросредства, и на процедурите на договаряне без обявление не може да гарантира постигане на посочените цели в мотивите на ЗОП, а именно да минимизира риска от провеждането на опорочени процедури и съответно от налагането на финансови корекции, както и ограничаването на броя на процедури на договаряне без обявление, които се откриват без да са налице условията и предпоставките за прилагането на този най-непрозрачен начин за възлагане на обществени поръчки. Така, както е разписан в закона предварителния контрол от АОП върху процедурите, финансирани с евросредства, обхваща само процедурите, избрани чрез случаен избор – по една на ден т.е. по малко от 365 процедури, като се изключат почивните дни в годината, при положение, че всяка година се провеждат хиляди процедури.  А предварителният контрол на АОП по отношение на процедурите на договаряне без обявление обхваща само процедурите за възлагане на обществени поръчки с прогнозна стойност над 5000 000.00 лв. за строителство и над 264 033.00 лв. за доставки и услуги; 

 Има допуснати грешки в превода на изискванията, предвидени в европейските директиви относно основанията за отстраняване на участниците в процедурите, което ще затрудни участниците при попълването на Единния европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП). Например разпоредбата на чл.57, ал.4, б.”в” от Директива ЕО 24/2014, съгласно която участник в процедурата може да бъде отстранен от участие в процедурата „когато възлагащият орган може да докаже по подходящ начин, че икономическият оператор е виновен за тежко професионално нарушение, които поставят под въпрос честността му”, е възпроизведена неправилно в чл.55, ал.1, т. 2 от ЗОП и предвижда, че възложителят може да отстрани от участие в процедурата участник, който е „лишен е от правото да упражнява определена професия или дейност съгласно законодателството на държавата, в която е извършено деянието”. По същество това е съвсем различна хипотеза, която естествено не съществува в стандартизирания образец на ЕЕДОП, прилаган във всички страни членки на Европейския съюз; 

В пълно противоречие с широко прокламираната цел на закона за улесняване на достъпа на малките и средни предприятия (МСП) до пазара на обществените поръчки, решенията на възложителите за определяне на изпълнител на обществени поръчки с прогнозна стойност от  50 000 лв. до 270 000 лв. при строителство и от 30 000 лв. до 70 000 лв.  при доставки и услуги, с изключение на услугите по приложение №2, които МСП имат възможност да изпълняват самостоятелно, не подлежат на обжалване съгласно нормата на чл.196, ал.1 от ЗОП; 

Необосновано и в пълно противоречие с целта на ЗОП за ефективно разходване на публичните средства, е предвидено задължение за приемане на  Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки само от публичните възложители, които се разпореждат с годишен бюджет, включително със средствата, предоставени по линия на различни европейски фондове и програми, равен или по-голям от 5 млн. лв.;

Структурата на закона е твърде усложнена и трудно приложима, поради многобройните повторения и препращания, което създава условия за противоречиво тълкуване и прилагане на предвидените правила в закона, а така също и за манипулация при провеждането на процедурите за възлагане на обществените поръчки.

Посочените недостатъци в новата правна уредба на България, относно обществените поръчки, които трябва своевременно да бъдат отстранени, обаче не отричат и някои безспорни предимства на новия ЗОП: 

Задължението на определени публични възложители да изграждат вътрешно специализирано звено като част от администрацията, отговорно за управление на цикъла на обществените поръчки;

Задължението на възложителите за осигуряване на въвеждащо и поддържащо обучение за служителите, които ще организират и провеждат процедурите за възлагане на обществените поръчки;

Промяната в статута на възложителя, която ще доведе до увеличаване на персоналната отговорност на ръководителите на съответните органи/организации и учреждения, за нуждите на които се възлагат обществените поръчки;

Възможността гаранция за изпълнение на договора за възлагане на обществената поръчка да се предоставя под формата на застраховка, което ще облекчи определените изпълнители, защото няма да се налага да блокират значителни средства под формата на парична или банкова гаранция;

Възможността за сключване на договор под условие, в случаите когато при откриване на процедурата не е осигурено финансирането на обществената поръчка;

По-адекватните условия за изменение на договора за възлагане на обществената поръчка с оглед непрекъснато усложняващите се обществено-икономически отношения и други.

В доклада е записано, че въпреки всичко очакваната нова ера на обществените поръчки в България се отлага за неопределено време, тъй като няма да бъде провокирана от новия ЗОП.

Новият ЗОП на България се характеризира с прекалено общи нормативни постановки и многобройни препратки към Правилника за прилагане на закона, който въпреки че определя важни дейности от работата на възложителите може да бъде многократно изменян с решение на Министерския съвет – вън от политическия дебат на Парламента. При изработването на новия закон българското правителство не се съобрази с факта, че задължението на България за транспониране на европейските директиви в националните правила не означава механичен превод на текстовете им. Подценено бе обстоятелството, че някои от разпоредбите на директивите имат задължителен характер, но други се въвеждат по преценка на съответната държава-членка. Освен това разпоредбите на ЗОП премахнаха съществуващите до сега задължения на възложителя за обявяване на плащанията по договорите за обществени поръчки, за публикуване на вътрешните правила в профила на купувача и др. Стесни се кръгът от лица, които имат право да присъстват при провеждане на публичните заседания на оценителните комисии, към чийто професионализъм бяха премахнати съществуващите нормативни изисквания. В духа на закона се забелязва липсата на стремеж за улеснение на участието на малкия и среден бизнес в обществени поръчки. Част от промените в европейското законодателство са насочени именно към гарантиране на участието на малките и средни предприятия в процедурите по възлагане. Именно тази група участници бе оставена от българския законодател за пореден път без достъп до съдебен контрол при участие в обществени поръчки със стойности под националните прагове.

Въпреки променената национална нормативна база, нашата страна продължава да е далеч от намаляването на административната тежест в процедурите и от премахването на ненужните пречки пред онези членове на българското общество, които търсят информация за предлаганите, провеждани и изпълнявани обществени поръчки. Въпреки, че българската администрация не успява да ограничи броя на сериозните грешки в провежданите процедури за възлагане на обществени поръчки, законодателството отново бе ненужно усложнено и фрагментирано. Участието в процедурите за възлагане на обществени поръчки не е предмет на систематичен мониторинг от страна на Агенцията по обществени поръчки, която е натоварена с методически указания по приложението на закона. Повечето от институциите не разполагат с достатъчно надеждни вътрешни системи и с квалифициран персонал за упражняване на ефективен контрол върху рисковете от грешки или нередности при подготовката, възлагането и изпълнението на обществени поръчки. Много често предвидените човешки ресурси за дейностите по подготовка, възлагане и изпълнение на обществени поръчки не са съвсем подходящи и добре подготвени. Често от тези служители се изисква да намалят времето и усилията, необходими за подготовка и за провеждане на процедурите. Администрацията не измерва равнището на участие в организираните от нея процедури за възлагане на обществени поръчки, вместо което често се позовава на обикновено статистическо отчитане на броя на получените оферти, което е напълно недостатъчно за да покаже нивото на участие. Много често изборът на приложимите правила и на процедура още в началото на процеса по подготовка на обществените поръчки не са насочени в достатъчна степен към повишаване на участието в нея.

Ето защо в българското общество ще продължава да ескалира усещането, че обществените поръчки са основния катализатор за съществуването на политическа корупция, което може да се превърне в една от основните причини за спада на доверието освен към националните и към европейските институции, заключава доклада от проучването.

Окончателният доклад от Проучване № EU-EC-ILAR-PP-2011-2016 можете да изтеглите от тук. /ЦАИО